ПОСТАНОВА

Іменем України

17 жовтня 2019 року

м.Київ

справа №1640/3147/18

провадження №К/9901/15955/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О. Желєзного І.В.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 ( Бойко С.С. ) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 (головуючий суддя Спаскін О.А., судді Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.)

у справі №1640/3147/18

за позовом ОСОБА_1

до Решетилівської міської ради Полтавської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Решетилівської міської ради Полтавської області, в якій просила суд визнати протиправним та скасувати рішення Решетилівської міської ради Полтавської області від 27.06.2018 №287/8-VІІ «Про реорганізацію Решетилівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Решетилівської міської ради шляхом приєднання до Решетилівської гімназії ім. І. Олійника».

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_1 як виконуюча обов`язки директора Решетилівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Решетилівської міської ради, вважає, що відповідач при прийнятті рішення діяв з порушенням норм права та не у спосіб, встановлений законодавством.

3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 у справі №1640/3147/18 відмовлено у задоволенні позову.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 у справі №1640/3147/18 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 у справі №1640/3147/18 залишено без змін.

5. ОСОБА_1 з вказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, просить суд скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 у справі №1640/3147/18 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

6. Ухвалою Верховного Суду від 12.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

7. Відповідачем було надано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить суд залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 27.06.2018 Решетилівською міською радою Полтавської області було прийнято рішення "Про реорганізацію Решетилівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Решетилівської міської ради шляхом приєднання до Решетилівської гімназії ім. І. Олійника".

9. ОСОБА_1 з цим рішенням не погодилась, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, керувались тим, що працівники реорганізованого навчального закладу працевлаштовані, за виключенням тих, які відмовились від запропонованих посад, спірне рішення приймалося з урахування Технічного звіту за результатами візуального обстеження конструкції та інструментальних обстежень фундаментів будівлі Решетилівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Решетилівської селищної ради в смт. Решетилівка Полтавської області, з якого вбачається, що покрівля має місцями руйнування шиферу, корозію листового металу; технічний стан покриття класифікується як аварійний; перекриття непридатне до нормальної експлуатації; технічний стан зовнішніх стін непридатний до нормальної експлуатації; перемички цегляні стійчаті в аварійному стані; двері та вікна перебувають у стані непридатному до експлуатації. Згідно з п. 5.3.4 ДСТУ-Н БВ.1.2-18:2016 [18] категорія технічного стану будівлі Решетилівського загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Решетилівської селищної ради в смт. Решетилівка Полтавської області 4 - аварійний.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

11. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що судами першої та другої інстанції порушено приписи ч. 3 ст. 242 КАС України, оскільки рішення та постанова не ґрунтуються на доказах, які містяться в матеріалах справи. Зокрема, висновок судів, що проект спірного рішення відповідача було розміщено на його офіційному сайті 22.06.2018, не підтверджений доказами у справі.

12. На думку скаржника, суди прийняли рішення та постанову із порушенням приписів матеріального права, а саме ч. 11 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 3 ст. 15 та ч. 1 ст. 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки з офіційного сайту відповідача вбачається, що спірне рішення оприлюднено 04.07.2018, тобто без попереднього оприлюднення відповідного проекту рішення не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою подальшого прийняття.

13. ОСОБА_1 зазначає, що суди попередніх інстанцій в порушення процесуального права взагалі проігнорували доводи позивача про необхідність проведення громадських слухань для прийняття спірного рішення, а також судами не було долучено до справи доказів невдоволеності батьками умовами навчання у новому освітньому закладі, які намагався надати позивач.

14. Скаржник вважає, що суди проігнорували той факт, що з моменту отримання Технічного звіту Товариства з обмеженою відповідальністю «АлмаГруп» діти навчались у начебто аварійній будівлі майже рік, після прийняття спірного рішення, в «аварійній будівлі» був організований літній табір, а також той факт, що наразі частина учнів продовжує навчатись у приміщенні будівлі, яка начебто визнана аварійною.

15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на те, що на виконання норм ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 14.06.2018 прийнято розпорядження міського голови № 201 «Про скликання восьмої сесії Решетилівської міської ради сьомого скликання», першим питанням в порядку денного якого було питання щодо реорганізації Решетилівської ЗОШ І-ІІ ступенів шляхом приєднання до Решетилівської гімназії ім. І.Л. Олійника. Дане розпорядження було оприлюднено на офіційному веб-сайті міськради та оприлюднено проект рішення «Про реорганізацію Решетилівської ЗОШ І-ІІ ступенів шляхом приєднання до Решетилівської гімназії ім. І.Л. Олійника», до якого вносилися зміни та доповнення, останні з яких внесено 22.06.2018, а 04.07.2018 було оприлюднено вже прийняте рішення.

16. Щодо необхідності проведення громадських слухань при прийнятті рішення, відповідач зазначає, що рішення восьмої сесії Решетилівської міської ради від 27.06.2018 «Про реорганізацію Решетилівської ЗОШ І-ІІ ступенів шляхом приєднання до Решетилівської гімназії ім. І.Л. Олійника» не є нормативно-правовим або регуляторним актом, а є актом індивідуальної дії, у зв`язку з чим не входить до переліку актів, які повинні проходити консультації (обговорення) з громадськістю, тому при його прийнятті у міської ради не виникло обов`язку щодо необхідності проведення консультацій з жителями територіальної громади.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

18. В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

19. Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про освіту» одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

Частиною 4 ст. 18 Закону України «Про освіту» встановлено, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

За приписами ч. 1 ст. 14 Закону України «Про освіту» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування.

Статтею 35 Закону України «Про освіту» визначено, що загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, мовними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення. Держава гарантує молоді право на отримання повної загальної середньої освіти і оплачує її здобуття. Повна загальна середня освіта в Україні є обов`язковою і може отримуватись у різних типах навчальних закладів.

20. Частиною 6 ст. 11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону України «Про загальну середню освіту» батьки або особи, які їх замінюють, мають право вибирати навчальні заклади та форми навчання для неповнолітніх дітей; приймати рішення щодо участі дитини в інноваційній діяльності загальноосвітнього навчального закладу; обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування загальноосвітніх навчальних закладів; звертатися до відповідних органів управління освітою з питань навчання і виховання дітей; захищати законні інтереси дітей.

21. Абзацом 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 36 Закону України «Про освіту» та ч. 6 ст. 11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

22. У ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Статтею 59 цього Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

23. На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №495/7147/16-а.

24. В силу вимог ч.1 та ч. 3 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених п. 4 і 16 ст. 26, п. 1, 29 і 31 ст. 43 та ст.ст. 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

25. Згідно з положеннями ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування України" територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

26. Відповідно до п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

При цьому, згідно п.12 цього Порядку в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

27. Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

28. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Аналогічний правовий висновок вже було висловлено в постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 06.02.2019 у справі №720/1536/16-а і Суд не вбачає підстав відступати від цього висновку.

29. Суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували питання проведення громадських слухань перед прийняттям рішень "Про реорганізацію Решетилівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Решетилівської міської ради шляхом приєднання до Решетилівської гімназії ім. І. Олійника".

Також суди не надали жодної оцінки наявному у матеріалах справи листу-зобов`язанню, в якому зазначено про те, що деякі батьки учнів Решетилівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів згодні на частину ремонту за власні кошти і власними силами (т. 1, а.с. 17).

30. Суд касаційної інстанції, відповідно до положень ч. 2 ст. 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

31. Пунктом 1 ч. 2 ст. 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

32. Під час нового розгляду суд першої інстанції має достеменно з`ясувати чи проводились громадські слухання перед ухваленням спірного рішення відповідачем, а також чи було в інший спосіб, передбачений чинним законодавством, враховано думку територіальної громади.

33. Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 у справі №1640/3147/18 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В. Желєзний