ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/226/19

Провадження № 11-702заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Грунського Володимира Олеговича, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 липня 2019 року (судді Смокович М. І., Білак М. В., Кашпур О. В., Радишевська О. Р., Уханенко С. А.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Національна академія державного управління при Президентові України (далі - Національна академія при Президентові України; Академія), про визнання протиправним і нечинним указу, та

ВСТАНОВИЛА:

1. У травні 2019 року позивач звернувся до суду із позовними вимогами про визнання протиправним та нечинним Указ Президента України від 05 квітня 2019 року № 105/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади президента Національної академії державного управління при Президентові України» (далі - Указ).

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 2 липня 2019 року провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Цей суд дійшов висновку, що спір у цій справі виник у сфері трудових відносин, оскільки позивач насамперед вимагав захисту свого права на працю на посаді президента Національної академії при Президентові України, якого його позбавили оскарженим актом Президента України.

Посада, яку обіймав позивач, за своїми функціями не відноситься до тих, що охоплюється поняттям «публічна служба», під якою в розумінні пункту 17 частини першої статті 4 КАС України визнається діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, <…>, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, <…>. Позивач насправді перебував у трудових правовідносинах з Академією, які регулюються положеннями Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) і справи щодо яких відповідно до статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі -ЦПК України) розглядаються в порядку цивільного, але не адміністративного судочинства.

3. ОСОБА_1 не погодився із таким судовим рішенням, у зв`язку з чим подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та направити справу для продовження розгляду до того самого суду.

Вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права, що потягло ухвалення незаконного рішення.

Заявлені в позовній заяві вимоги про визнання незаконним Указу, виданого Президентом України в межах наданих йому Конституцією та законами України владних управлінських повноважень, суд неправильно відніс до спору, що виник з трудових правовідносин. Рішення про звільнення його з посади президента Академії стало можливим у зв`язку з реалізацією Президентом України владних функцій державного органу, під час яких він діяв як владний державний орган, як особа публічного права, яка уповноважена на видання актів у межах своїх повноважень. Відносини, що виникли на підставі Указу, основуються на нормах публічного права, де орган державної влади виступає проти нього не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій влади, який може вказувати, забороняти чи дозволяти певну передбаченому законом поведінку, видавати нормативні акти.

Апелянт посилається також на те, що за своєю юридичною природою укази Президента України є актами індивідуальної дії, виданими суб`єктом владних повноважень, на реалізацію кадрових управлінських функцій.

З огляду на зазначені та інші подібні за змістом аргументи, а також процесуальні положення про підсудність адміністративних справ про оскарження актів Президента України, узагальнює, що відносини, які виникають між фізичними (юридичними) особами та Президентом України, підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

4. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла висновку про таке.

Відповідно до частин першої, другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

За частиною третьою статті 106 Основного Закону Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі № 1-17/2003 від 10 грудня 2003 року за конституційним поданням 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 105, частини першої статті 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) зазначено, що інститут Президента України ґрунтується на сукупності норм, що містяться у розділі V Конституції України, згідно з якими Президент України визначений, зокрема, главою держави, виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента, повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.

До повноважень Президента України, закріплених у Конституції України, серед інших, належать повноваження, пов`язані з призначенням на посади і звільненням з посад, зокрема, голів місцевих державних адміністрацій та інших посадових осіб.

5. Президент України Указом від 21 вересня 2001 року № 850/2001 затвердив Положення про Національну академію державного управління при Президентові України (далі - Положення). У преамбулі до Указу зазначено, що Положення затверджується з метою забезпечення дальшого розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, сформування нової генерації фахівців у сфері державного управління, вдосконалення діяльності Національної академії державного управління при Президентові України.

Відповідно до пунктів 1, 4 цього Положення Національна академія при Президентові України є головним державним вищим навчальним закладом у загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, підзвітним Президентові України. Академія є юридичною особою, має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, бланки, штампи.

Згідно з пунктом 10 цього ж Положення Академію очолює ректор, якого призначає на посаду та звільняє з посади Президент України.

Відповідно до пункту 1 Указу Президента України від 20 січня 2010 року № 51 /2010 «Про внесення змін до Указу Президента України від 21 вересня 2001 року № 850» президент, перший віце-президент та віцепрезиденти Академії були державними службовцями. За положеннями пункту 6 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», який набув чинності 01 травня 2016 року, на працівників Національної академії державного управління при Президентові України, Національного інституту стратегічних досліджень, Інституту законодавства Верховної Ради України, які на день набрання чинності цим Законом є державними службовцями, поширюється дія цього Закону протягом двох років з дня набрання ним чинності.

Дія положень цього Закону на працівників названих установ втратила чинність 01 травня 2018 року. Отож, з цієї дати особи, які обіймали керівні посади Академії, не мали статусу державного службовця, зокрема й позивач.

За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України під публічною службою розуміється діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, <…>, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, <…>.

За пунктом 19 частин першої статті 4 КАС України як індивідуальний акт розуміється акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Положеннями частини четвертої статті 22 КАС України передбачено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи <…> щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності <…>, Президента України, <…>.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, <…> визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, <…>.

Зі змісту позовної заяви і доданих до неї матеріалів вбачається, що Президент України Указом від 31 серпня 2016 року № 375/2016 призначив ОСОБА_1 президентом Національної академії при Президентові України, а оскарженим Указом звільнив з цієї посади.

6. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Обираючи аргументи та приймаючи докази, суд зобов`язаний обґрунтувати свій судовий розсуд шляхом наведення підстав для такого рішення, основних доводів (аргументів) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю має дослідити змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конституцією України.

7. У справі, що розглядається, оскаржується Указ Президента України, який стосується персональних суб`єктивних прав позивача. Не викликає сумнівів, що цей акт видав Президент України як орган державної влади в межах наданих йому Конституцією України владних повноважень.

Щонайменше такі акти можуть стати предметом скарги про їх скасування. У такому разі, якщо суд має перевірити, чи відповідає певний захід чи, приміром, акт про звільнення особи з посади керівника установи, підзвітної Президенту України, правовій нормі, то презюмується, що суд розглядає об`єктивний, публічний спір щодо незаконності акта. Якщо суд має забезпечити дотримання особистих прав скаржника, то у цьому разі йтиметься про суб`єктивний спір, прикладом якого є спори, що виникають з договірних правовідносин, чи спори про відшкодування шкоди.

За видовою ознакою глава держави видав нормативний, підзаконний обов`язковий до виконання, індивідуальний акт, який створив наслідки. Спричинення наслідків охоплює підсумок (ефект), який цей акт детермінував для правового становища особи. Ці наслідки можуть мати різний юридичний вплив.

Коли видавався Указ про звільнення позивача з посади керівника Національної академії при Президентові України, автор цього документа діяв і реалізовував насамперед функції публічного владного державного органу, оскільки тільки використання цих повноважень може призвести до видання акта і настання наслідків, пов`язаних з його видачею. Видання Указу за нормативним характером, суб`єктом видання, функціональними властивостями не відрізняється від Указу глави держави про створення Національної академії при Президентові України. Указ про створення Академії має ознаки нормативно-правового акта, на виконання положень якого Президент України й видав оскаржений Указ про звільнення позивача. Правове відношення Президента України відносно посади керівника Академії на рівні видання акта Президента України про звільнення керівника Академії з його посади не характеризується наявністю в них ознак трудового конфлікту, в якому глава держави виступає як роботодавець.

Усунути негативну дію акта Президента України особою, для якої він створив шкідливі наслідки, інакше як через визнання акта незаконним не існує. Визнати підзаконний акт незаконним можна тільки в судовому порядку. Для цього створена система судів адміністративної юрисдикції і процедури, які належить застосовувати. У межах цієї системи встановлений компетентний суд із повноваженнями на визнання Указу Президента України незаконним.

Отож, наведені вище положення Конституції України, КАС України, нормативне визначення термінів нормативно-правового й індивідуального актів у контексті фактичних обставин цієї справи, дають підстави віднести оскаржуваний Указ до акта індивідуальної дії, який передбачає індивідуалізований припис Президента України щодо припинення виконання посадовою особою організаційно-розпорядчих обов`язків та консультативно-дорадчих функцій.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується, чи спрямований на виникнення певних юридичних наслідків. Це право має бути реалізоване в рамках адміністративного судочинства.

8. Мотиви суду про те, що у заявлених позивачем позовних вимогах пріоритетним і основними були вимоги про захист свої трудових прав, до порушення яких призвело видання Президентом України оскарженого Указу, а також, що позбавлення працівників і керівника Національної академії при Президентові України статусу державних службовців, що позбавляє спірних правовідносин ознак публічного спору, не можна визнати слушними і підставними для висновку, що спірні правовідносини не підсудні адміністративному суду, а до них мають застосовуватися процедури цивільного судочинства.

Від того, що на підставі закону позивач втратив статус державного службовця, не змінилися правове становище Президента України, його повноваження, обсяг владних функцій. Президент України не перестав бути публічною особою, не позбувся правоможності видавати обов`язкові до виконання акти та бути суб`єктом правовідносин, статус та ранг якого відносно фізичної чи юридичної особи, надає таким відносинам публічно-правового змісту та характеру. Очевидно, що у разі, коли конкретна особа, яка є державним службовцем чи немає такого статусу, оскаржує акт Президента України із відомих підстав, то виникає об`єктивний публічний спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Справді, оскаржений Указ певним чином зачіпає трудові права позивача, позаяк на підставі цього акта він позбувається оплатної посади керівника установи. Цей наслідок, який спричинив виданий главою держави акт, є вторинним, похідним результатом його дії, усунення якого може настати після оскарження і визнання незаконним акта, який його спричинив. Знову ж таки оскарження такого акта можливе у рамках адміністративного судочинства.

9. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 266, 292, 311, 312, 320 - 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Грунського Володимира Олеговича, задовольнити.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 липня 2019 рокускасувати, справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

Т. О. Анцупова Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

В. С. Князєв