ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2019 року

Київ

справа №640/868/19

адміністративне провадження №К/9901/13473/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за заявою ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову до подання позову до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України, треті особи: Одеський національний медичний університет, Державна установа «Кримський державний медичний університет імені С.І. Георгієвського», ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування розпорядження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шрамко Ю.Т. від 18 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьменка В.В., Василенка Я.М., Шурка О.І. від 04 квітня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - заявник) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про забезпечення адміністративного позову до подання позову, в якій зазначає про те, що він має намір звернутись у строк, передбачений КАС України, до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства охорони здоров`я України (далі - МОЗ України) та Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) про визнання дій МОЗ України протиправними, визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1094-р «Про утворення Національного Одеського медичного університету».

При цьому у поданій заяві ОСОБА_1 просив вжити заходи забезпечення позову шляхом:

зупинення дії розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1094-р «Про утворення Національного Одеського медичного університету»;

встановлення заборони Міністерству охорони здоров`я України (ідентифікаційний код: 00012925, місцезнаходження: 01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7) вчиняти будь-які дії, спрямовані на проведення реорганізації Одеського національного медичного університету;

встановлення заборони Кабінету Міністрів України (ідентифікаційний код: 00031101, місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 12/2) приймати будь-які акти, спрямовані на проведення реорганізації Одеського національного медичного університету.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, заявник посилається на те, що у зв`язку із прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів України буде розпочато процедуру реорганізації Одеського національного медичного університету, створено комісію з реорганізації, встановлено строк заявлення вимог кредиторами. В результаті процедури реорганізації, Одеський національний медичний університет буде припинено як юридичну особу. Відповідно, внаслідок проведення реорганізації Одеського національного медичного університету його працівники повинні бути переведені на роботу до новоствореної юридичної особи. Зазначає, що враховуючи зміст статті 40 Кодексу законів про працю України, можливе звільнення працівників в результаті реорганізації ,що дає підстави вважати, що невжиття заходів забезпечення позову в даному випадку може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року, заяву про забезпечення адміністративного позову задоволено частково, зокрема: зупинено дію оскаржуваного розпорядження, у задоволенні іншої частини заяви про забезпечення позову відмовлено.

Частково задовольняючи заяву про забезпечення позову до подання адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду, оскільки фактична реалізація розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1094-р за час розгляду адміністративної справи призведе до того, що у випадку задоволення позовних вимог та скасування розпорядження, повернення Одеському національному медичному університету його майна буде значно ускладненим, переведення та звільнення працівників будуть незаконними, а отже, доведеться докласти значних зусиль та понести витрати для повторного переведення та поновлення відповідних працівників на посадах.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Кабінет Міністрів України звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви про вжиття заходів до забезпечення позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 10 травня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/868/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Разом із касаційною скаргою Кабінетом Міністрів України подано клопотання про участь представника у розгляді заяви у касаційному порядку у судовому засіданні. У задоволенні цього клопотання відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1094-р вирішено, зокрема, погодитися з пропозицією Міністерства охорони здоров`я України щодо утворення Національного Одеського медичного університету, реорганізувавши шляхом злиття Одеський національний медичний університет та Кримський державний медичний університет імені С.І. Георгієвського.

ОСОБА_1 є співробітником Одеського національного медичного університету, а саме, займає посаду завідувача кафедри травматології та ортопедії.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву про забезпечення позову, дійшли до помилкового висновку про пропорційність та адекватність застосованого засобу. Крім того, скаржник посилається на відсутність будь-яких доказів на підтвердження наявності очевидної небезпеки заподіяння позивачу шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливістю захисту прав, свобод та інтересів без забезпечення позову.

Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Кабінету Міністрів України, у якому зазначається, що суди прийняли законні та обґрунтовані рішення, дійшли до правильного висновку про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову; просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Як вбачається зі змісту оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди дійшли до висновку про наявність ознаки очевидної протиправності такого розпорядження, оскільки на офіційному веб-сайті КМУ відсутні будь-які відомості щодо дотримання порядку оприлюднення проекту розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1094-р, що позбавило можливості зацікавлених осіб, в тому числі заявника, взяти участь у його обговоренні, подати свої пропозиції до нього, у той час, як статтею 78 Закону України «Про вищу освіту» таке право громадянам гарантоване на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки.

Однак, колегія суддів вважає такий висновок судів першої та апеляційної інстанцій передчасним з огляду на наступне.

Частиною першою статті 78 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що громадський контроль у сфері вищої освіти є правом суспільства та окремих громадян, працівників у сфері вищої освіти, осіб, які навчаються, органів громадського самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців та їх об`єднань, громадських організацій отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки, вносити пропозиції та зауваження до них, погоджувати прийняття визначених законом рішень.

Зі змісту цієї правової норми вбачається, що громадський контроль у сфері вищої освіти забезпечується, крім іншого, доступом до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки.

При цьому, відповідно до статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом:

1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:

в офіційних друкованих виданнях;

на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;

на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;

на інформаційних стендах;

будь-яким іншим способом;

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Тобто законодавство України визначає різні джерела оприлюднення публічної інформації, відтак, відсутність відповідної інформації на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України не свідчить про очевидну протиправність оскаржуваного розпорядження. При цьому надання належної правової оцінки дотриманню встановленої законом процедури прийняття та оприлюднення спірного розпорядження Кабміну суди можливе лише під час розгляду справи по суті. Таким чином, суди дійшли до передчасного висновку про очевидну протиправність оскаржуваного розпорядження.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Колегія суддів також враховує, що відповідно до пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2019 року № 94-р визнано таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1094 «Про утворення Національного Одеського медичного університету».

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Кабінету Міністрів України підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Враховуючи, що касаційний суд ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстав для їх стягнення з позивача немає.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко