ПОСТАНОВА

Іменем України

17 вересня 2019 року

Київ

справа №826/7786/18

адміністративне провадження №К/9901/9217/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого суді Берназюка Я.О.,

судді: Желєзного І.В., Коваленко Н.В.,

при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,

за участю:

представника позивача Козаченко І.В.

представника відповідача Проценко К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №826/7786/18

за позовом Приватного підприємства "Екогідротех"

до Міністерства екології і природних ресурсів України

про визнання протиправним та скасування наказу,

за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року (у складі головуючого судді Пащенко К.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (у складі колегії: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Беспалова О.О., Губської О.А.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Приватне підприємство "Екогідротех" (далі також - ПП «Екогідротех» або відповідач) з позовом до Міністерства екології і природних ресурсів України (далі також - відповідач або Мінприроди), в якому просило суд визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології і природних ресурсів України від 03 березня 2018 року № 77 в частині анулювання ліцензії ПП «Екогідротех».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства, за результатами якої складено акт. Позивач вважає, що позапланову перевірку було призначено та проведено з порушенням норм чинного законодавства, а розпорядчий документ, що складений за результатами розгляду, є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, позов задоволено.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не вжив передбачених законом заходів до повідомлення ліцензіата про проведення перевірки, що, за викладених обставин, не може розцінюватись як недопуск до проведення перевірки.

За наведених обставин, суди дійшли висновку, що наказ Міністерства екології і природних ресурсів України від 03 березня 2018 року № 77 в частині анулювання ПП "Екогідротех" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» є протиправним, оскільки з чинних норм законодавства чітко вбачається обов`язок органу контролю вжити усіх заходів до повідомлення суб`єкта господарювання щодо початку позапланової перевірки у день її проведення, та неможливість її проведення без відповідного повідомлення та за відсутності представника ліцензіата.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 02 квітня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 червня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/7786/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 13 серпня 2019 року о 15 год. 00 хв.

В судовому засіданні 13 серпня 2019 року розгляд справи відкладено на 03 вересня 2019 року о 15 год. 00 хв.

В судовому засіданні 03 вересня 2019 року розгляд справи відкладено на 17 вересня 2019 року о 14 годині 30 хв.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, встановлено, що рішенням Міністерства екології та природних ресурсів України № 424 від 16 жовтня 2013 року ПП "Крим-Екогідротех" було видано ліцензію.

На підставі наказу № 384 від 21 жовтня 2016 року Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято рішення про переоформлення ліцензії у зв`язку зі зміною назви на ПП "Екогідротех".

Ухвалою слідчого судді Печерського районного суду від 12 лютого 2018 року у справі № 757/7481/18-к задоволено клопотання прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих Генеральної прокуратури України Прибіги М.С. про призначення позапланової перевірки; призначено позапланову перевірку дотримання ПП «Екогідротех» ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22 серпня 2013 року по 01 січня 2018 року, проведення якої доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України.

Ухвала прийнята в рамках досудового розслідування по кримінальному провадженню, внесеному до ЄРДР за № 42017000000001807 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 364, частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України.

На підставі ухвали слідчого судді відповідачем видано наказ "Про проведення позапланових перевірок" від 22 лютого 2018 року № 64-н, додатком 2 якого визначено перелік ліцензіатів, що підлягають проведенню позапланової перевірки дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, серед яких значиться позивач.

На підставі наказу від 22 лютого 2018 року № 64-н видано посвідчення (направлення) від 22 лютого 2018 року № 06/18 на проведення позапланової перевірки.

Відповідно до спірного наказу та направлення відповідачем складено акт про відмову ПП «Екогідротех» у проведенні позапланової перевірки дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 01 березня 2018 року № 06/18-1 та акт щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами № 06/18.

На підставі акта про відмову у проведенні позапланової перевірки від 01 березня 2018 року № 06/18-1 відповідачем 03 березня 2018 року прийнято наказ № 77 "Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій", пунктом 1.3 якого анульовано ліцензію ПП «Екогідротех».

Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним, виданим з порушеннями норм права позивач звернувся до суду.

У подальшому, а саме 12 червня 2018 року ухвалою Київського апеляційного суду було скасовано ухвалу слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 12 лютого 2018 року про задоволення клопотання прокурора про призначення та проведення позапланової перевірки дотримання ПП «Екогідротех» ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22 серпня 2013 року по 01 січня 2018 року, проведення якої доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України, а клопотання повернуто особі, яка її подала.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, задоволено позовні вимоги. Відповідач зазначає, що на адресу Міністерства екології та природних ресурсів України надійшла ухвала Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року у справі № 757/7481/18-к, постановлена слідчим суддею за результатами розгляду клопотання слідчого, погодженого прокурором.

На підставі указаної ухвали суду, Міністерство екології та природних ресурсів України видало наказ від 22 лютого 2018 року № 64-н про проведення позапланової перевірки.

За результатами проведеної перевірки, працівниками відповідача складено акт від 01 березня 2018 року № 06/18-1 про відмову позивача у проведенні перевірки та акт від 01 березня 2018 року № 06/18 про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Так, відповідно до статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», до 31 грудня 2018 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду. Тому, на думку відповідача, висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що перевірка позивача не могла проводитися на підставі ухвали слідчого судді, є безпідставними.

Крім того, відповідач зазначає про помилковість тверджень позивача про те, що ним надано можливість працівникам Міністерства екології та природних ресурсів України провести перевірку позивача та позивач не відмовлявся від її проведення, а акт Міністерства екології та природних ресурсів України про відмову у проведенні перевірки з цієї підстави є незаконними, виходячи із наступного.

Згідно частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступу посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню.

Отже, на думку відповідача, вказаний пункт визначає відмову підприємства від проведення перевірки не як фізичні перешкоди перевіряючим в її проведенні, а неподання інформації, запитуваної перевіряючими за їх письмовою вимогою. Так, під час проведення перевірки в акті зафіксовано відсутність ряду документів, що витребовувалися перевіряючими у позивача.

Крім того відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях зазначено про те, що відповідач не повідомив позивача про свій приїзд, чим саме порушив процедуру проведення перевірки, що не відповідає дійсності. Зокрема, перевіряючими перед початком перевірки було повідомлено керівника підприємства телефонними засобами зв`язку на номер, вказаний у заяві про видачу ліцензії.

Оскільки органом ліцензування проведено позаплановий захід, підставою для здійснення якого стала ухвала слідчого судді, тому Міністерством екології та природних ресурсів України порушень у цій частині не допущено.

Однак, судами попередніх інстанцій, під час вирішення справи, даній обставині правову оцінку надано невірну, що призвело до ухвалення незаконного рішення.

Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

11 вересня 2019 року до суду надійшли письмові пояснення позивача, в яких позивач зазначає, що з оскаржуваного рішення вбачається, що підставою для анулювання ліцензії позивачу є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування від 01 березня 2018 року. В той же час, пунктом 8 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» передбачено, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Отже, на думку позивача, законом передбачено, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії.

В той же час, службові особи ПП «Екогідротех» жодних активних дій по недопуску до перевірки не вчинили та від комісії не переховувалися.

Крім того, відповідач не направляв письмової вимоги позивачу щодо надання будь-яких документів з метою перевірки, відповідно, такі документи і не надавалися.

13 вересня 2019 року до суду надійшли письмові пояснення відповідача, в яких підтримуються мотиви викладені у касаційній скарзі та зазначається, що Мінприроди не повинно було повідомляти ПП «Екогідротех» про проведення позапланового заходу здійснення державного нагляду (контролю).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 42 Конституції України кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V.

Відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Підстави здійснення позапланових заходів визначені статтею 6 Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

У свою чергу, відповідно до пункту 3 частини першої статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", до 31 грудня 2018 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, 12 лютого 2018 року слідчим суддею Печерського районного суду м. Києва у справі № 757/7481/18-к було прийнято ухвалу про призначення позапланової перевірки дотримання ПП «Екогідротех» ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22 серпня 2013 року по 01 січня 2018 року, проведення якої було доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України.

Водночас, у подальшому ухвалою Київського апеляційного суду від 12 червня 2018 року було скасовано вказану ухвалу слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 12 лютого 2018 року.

У вказаній ухвалі суд апеляційної інстанції скасовуючи ухвалу слідчого судді, зазначив, що нормами Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачена можливість проведення позапланового контролю у сфері господарської діяльності на підставі рішення суду. При цьому, нормами Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачено порядок ухвалення рішення суду про проведення позапланової перевірки.

Крім того, судом було вказано, що чинний КПК України не містить норм щодо порядку розгляду клопотань слідчого чи прокурора про проведення позапланової виїзної ревізії, а також повноважень слідчого судді щодо розгляду таких клопотань та ухвалення рішення за результатами їх розгляду.

Отже, за відсутності у слідчого судді повноважень на розгляд клопотання прокурора про проведення позапланової виїзної ревізії, а також за відсутності встановленого нормами КПК України порядку розгляду такого клопотання, Київській апеляційний суд дійшов висновку, що вказане клопотання не може бути розглянуте слідчим суддею по суті.

Таким чином, Київським апеляційним судом було скасовано ухвалу слідчого судді про призначення позапланової перевірки дотримання ПП «Екогідротех» ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22 серпня 2013 року по 01 січня 2018 року, проведення якої доручити фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України.

Верховний Суд в постанові від 03 квітня 2018 року у справі № 820/4482/17 (адміністративне провадження № К/9901/223/17) виклав правову позицію відповідно до якої - відсутність підстав для проведення перевірок (які були призначені у зв`язку з отриманням судового рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки, винесену ними відповідно до закону) призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

За наведених обставин, та враховуючи, що підстава для проведення відповідачем позапланової перевірки ПП «Екогідротех» була відсутня, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що вказана перевірка не може бути підставою для застосування до позивачу у цій справі найсуворішого покарання з боку відповідача у формі анулювання ліцензії.

Доводи відповідача про те, що судами попередніх інстанцій, під час вирішення справи, було надано неправильну правову оцінку тій обставині, що відповідач не вжив передбачених законом заходів щодо повідомлення ліцензіата про проведення перевірки не приймаються колегією суддів до уваги з огляду на їх безпідставність.

При цьому, колегією суддів враховується, що відповідачем не спростовано висновків судів попередніх інстанцій, що службові особи Мінприроди жодним із встановлених законом способів ліцензіата про проведення перевірки не повідомили.

Судами попередніх інстанцій було також вірно встановлено, факт того, що працівники Мінприроди намагались зв`язатися із керівництвом позивача, надсилали різного роду листи та запити, жодними доказами не підтверджено. Відповідачем наведених обставин та висновків судів попередніх інстанцій також не спростовано.

Натомість, у матеріалах справи міститься ряд письмових доказів, які доводять, що ПП "Екогідротех" знаходиться за адресою, вказаною у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб.

Зокрема, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, підставою для знаходження ПП "Екогідротех" за вказаною у ЄДР адресою є договір оренди офісного приміщення у ФОП ОСОБА_1 , за яке ПП "Екогідротех" сплачує орендну плату. На адвокатський запит АО "Градум" від 19 березня 2018 року ФОП ОСОБА_1 підтвердив факт оренди ПП "Екогідротех" у нього, як співвласника приміщень по АДРЕСА_1 м. Краматорську, офісного приміщення та отримання орендної плати. Крім того, згідно даних ПрАТ "КИЇВСТАР" номер НОМЕР_1 ПП "Екогідротех" є дійсним, у період з 14 лютого 2018 року по 13 березня 2018 року обслуговувався, абонент постійно одержував СМС-повідомлення від різних інших абонентів, 27 лютого 2018 року на цей номер здійснено вхідний дзвінок з іншого абонента. При цьому, дзвінки від службових осіб Мінприроди на телефон НОМЕР_1 не надходили. На електронну адресу та на поштову адресу ПП "Екогідротех" не приходило жодних листів, повідомлень чи телеграм від Мінприроди щодо необхідності з`явлення 28 лютого 2018 року чи 01 березня 2018 року для забезпечення можливості проведення позапланової перевірки на предмет дотримання ліцензійних умов.

Відповідно до частини 11 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватись у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.

Згідно із частиною тринадцятою статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" передбачено, що про проведення позапланової перевірки ліцензіат повідомляється у день перевірки. Способи повідомлення керівника ліцензіата про проведення перевірок чітко визначається цією ж нормою Закону: за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку.

Отже, із змісту вказаних норм чітко вбачається обов`язок органу контролю вжити усіх заходів щодо повідомлення суб`єкта господарювання щодо початку позапланової перевірки у день її проведення, та неможливість її проведення без відповідного повідомлення та за відсутності представника ліцензіата.

Неповідомлення встановленими законом способами ліцензіата про перевірку спричиняє порушення гарантованих законом прав суб`єкта господарювання, що відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" унеможливлює застосування органом контролю будь-яких заходів та призводить до їх незаконності у випадку застосування.

Так, згідно з частиною третьою статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", суб`єкт господарювання повинен ознайомитись з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення на проведення заходу державного контролю.

Стаття 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" надає право суб`єкту господарювання під час здійснення державного контролю, серед іншого бути поінформованим про свої права та обов`язки; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб; одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю); надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта.

Отже, з огляду на вказані норми законодавства та враховуючи, що відповідачем не було повідомлено ліцензіата про проведення позапланової перевірки та не доведено, що така перевірка фактично здійснювала стосовно позивача, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що невжиття контролюючим органом передбачених законом заходів щодо повідомлення ліцензіата про проведення перевірки, не може розцінюватись як недопуск суб`єктом господарювання до проведення перевірки, оскільки законодавець чітко передбачив, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж усвідомлену умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 23 січня 2018 року у справі № 815/5420/17, в якій суд дійшов висновку, що недопуску до проведення перевірки фактично не відбулось, оскільки акт про недопуск до перевірки не містить будь-якої інформації про особу та її посадове становище, яка не допустила фахівців контролюючого органу до проведення перевірки, відмовилася отримувати копію наказу та ознайомитись з направленням. Суд у цій справі виходив з тих міркувань, що відсутність посадових осіб суб`єкта господарювання, коли контролюючим органом здійснено виїзд з метою проведення перевірки, не свідчить про недопуск до проведення перевірки.

На підставі викладеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій про те, що наказ Міністерства екології і природних ресурсів України від 03 березня 2018 року № 77 в частині анулювання ПП "Екогідротех" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" є протиправним.

Суд також враховує, що відповідач у цій справі наділений повноваженнями, за наявності підстав та в установленому порядку, здійснювати контроль за діяльністю позивача та застосовувати до нього заходи впливу.

При вирішенні спору, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про наявність законних підстав для задоволення позову

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) заява № 30544/96; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко