ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 вересня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/265/19

Провадження № 11-555заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 року (суддя Коваленко Н. В.) в частині відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. 17 травня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Голова Верховної Ради України Парубій А. В., Апарат Верховної Ради України, в якій позивач просив:

- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19;

- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у зверненні народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19;

- зобов`язати Верховну Раду України усунути порушення вимог частини першої статті 139 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» шляхом повідомлення в газеті «Голос України» та в черговому номері видання «Відомості Верховної Ради України» про неправомірне опублікування тексту, пойменованого як Закон України від 21 лютого 2014 року № 742-VІІ «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» як такого, що не був прийнятий Верховною Радою України та не підписаний Президентом України, та здійснити відповідні виправлення у базі даних «Законодавство України» на офіційному вебсайті Верховної Ради України.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач не згоден з процедурою прийняття та опублікування Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» та ставить під сумнів його законність (конституційність) у цілому.

Так, позивач зазначив, що вказаний Закон було підписано 01 березня 2014 року Головою Верховної Ради України ОСОБА_3 , який безпідставно вважав себе в. о. Президента України, оскільки останній ніколи не обирався на виборах Президента України на цей пост. Постановою Верховної Ради України № 764-VII від 23 лютого 2014 року ОСОБА_3 . проголосив себе в. о. Президента України згідно зі статтею 112 Конституції України, що суперечило вимогам законодавства. Відповідно до статті 112 Конституції України, яка була чинною станом на 01 березня 2014 року, виконання обов`язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладалося на Прем`єр-міністра України. 27 лютого 2014 року ОСОБА_4 було обрано на посаду Прем`єр-міністра України, тому станом на 01 березня 2014 року закони України повинні були підписувати або попередній Президент України, або у разі його усунення з поста - ОСОБА_4 . Такі дії з підписання Головою Верховної Ради України Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», на думку позивача, є нікчемними і не створюють юридичних наслідків.

Крім того, позивач зазначив, що Верховна Рада України ніколи не схвалювала редакцію Конституції України зі змінами, внесеними законами України від 08 грудня 2004 року № 2222-IV, від 01 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII, як цілісний правовий акт парламенту. Така редакція Конституції України ніколи не ухвалювалась парламентом, ніколи офіційно до 01 січня 2014 року не оприлюднювалась, не існує як правовий акт, не існує оригіналу такого правового акта, до неї неможливо «повернутись».

Отже, позивач вважає, що Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» всупереч вимогам частини першої статті 139 Регламенту Верховної Ради України був надрукований в таких офіційних виданнях: «Голос України» від 01 березня 2014 року № 39 (спецвипуск); «Офіційний вісник України» від 11 березня 2014 року № 19; «Відомості Верховної Ради України» від 14 березня 2014 року № 11.

3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про зобов`язання Верховної Ради України усунути порушення вимог частини першої статті 139 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» шляхом повідомлення в газеті «Голос України» та в черговому номері видання «Відомості Верховної Ради України» про неправомірне опублікування тексту, найменованого як Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України як такого, що не був прийнятий Верховною Радою України та підписаний Президентом України, та здійснити відповідні виправлення у базі даних «Законодавство України» на офіційному веб-сайті Верховної Ради України; визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у зверненні народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19.

У частині позовних вимог щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 . від 11 квітня 2019 року № 03/04-19 провадження у справі відкрито.

4. Не погодившись з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 року в частині відмови у відкритті провадження, позивач подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене рішення в частині відмови у відкритті провадження та направити матеріали справи до Верховного Суду для вирішення питання про відкриття провадження у цій справі.

5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. 08 липня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив від Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України та Апарату Верховної Ради України, в якому останні просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 року - без змін.

Висновки суду першої інстанції

7. Відмовляючи частково у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги, в яких позивач оскаржує зміст, процедуру прийняття та опублікування Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», нерозривно пов`язані з вирішенням питання щодо конституційності цього Закону, що у свою чергу має розглядатися Конституційним Судом України і не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

8. В апеляційній скарзі скаржник посилається на те, що судом першої інстанції протиправно відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у його зверненні № 03/04-19 від 11 квітня 2019 року. На думку скаржника, здійснення парламентського контролю відповідно до Закону України «Про статус народного депутата України» та Регламенту Верховної Ради України не має нічого спільного з «проявами» законотворчої діяльності, а є здійсненням саме управлінських функцій, передбачених Законом України «Про Регламент Верховної Ради України». Отже, питання здійснення парламентського контролю над Апаратом Верховної Ради України або допущеної бездіяльності у разі його нездійсненняє публічно-правовим спором, що відповідає компетенції адміністративного суду в розумінні статті 266 КАС України.

Також у своїй апеляційній скарзі скаржник зазначає, що звернувся до суду з приводу порушення відповідачем вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», тобто щодо незаконності дій та бездіяльності відповідача, та просив усунути ці порушення. Скаржник звертає увагу, що оскаржує саме дії та бездіяльність відповідача і не порушує питання про скасування жодного правового акта, прийнятого останнім.

Крім того, у своїй апеляційній скарзі скаржник зазначає, що суд першої інстанції не роз`яснив, до юрисдикції якого суду належить розгляд спору про порушення вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», тобто спору про незаконність дій та бездіяльності Верховної Ради України.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.

10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

11. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

12. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

14. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

15. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів передбачені статтею 266 КАС України.

16. Відповідно до частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України; 2) законності дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України.

17. Вказані норми визначають вичерпний перелік спорів, вирішення яких належить до повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції.

18. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

19. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

20. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», параграф 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

21. Як свідчать матеріали справи, спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з бездіяльністю Верховної Ради України, на думку позивача, стосовно розгляду його депутатського звернення, в якому він оскаржує зміст, процедуру прийняття та опублікування Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України».

22. За позицією позивача, цей Закон змінює редакцію Конституції України і є законом про внесення змін до неї. При прийнятті Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» Верховна Рада України порушила процедуру його прийняття та опублікування.

23. Статтею 75 Конституції України передбачено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

24. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

25. Відповідно до розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.

26. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

27. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.

28. У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

29. Аналіз наведеного свідчить, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів, прийнятих Верховною Радою України.

30. За таких обставин висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що юрисдикція цього суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур законотворчого процесу, є правильним.

31. При цьому, оскільки юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправними дій чи бездіяльності Верховної Ради України під час здійснення законотворчого процесу, правильним є висновок суду першої інстанції, що позовні вимоги про визнання бездіяльності Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, які стосуються цього процесу, також не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

32. Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

33. Таку правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

34. Разом з цим Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов помилкового висновку, що такий спір належить до компетенції Конституційного Суду України, оскільки за позицією суду першої інстанції порушення процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності.

35. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ОСОБА_1 оскаржує дії і бездіяльність Верховної Ради України в процедурі прийняття та набрання чинності зазначеним Законом, тобто повноваження відповідача під час реалізації його законодавчої діяльності. Більше того, позивач додатково підкреслив, що він не оскаржує спірний нормативно-правовий акт з питань його конституційності, а не погоджується виключно з процедурою його прийняття. ОСОБА_1 не порушує питання про скасування жодного правового акта, прийнятого відповідачем.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

36. За правилами статей 315, 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

37. Оскільки суд першої інстанції помилково роз`яснив ОСОБА_1 , що розгляд цих вимог віднесено до компетенції Конституційного Суду України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 року підлягає зміні в її мотивувальній частині з викладених вище підстав.

Висновки щодо розподілу судових витрат

38. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

39. Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює ухвалу суду першої інстанції, виключно в частині мотивів її прийняття, та не ухвалює нове судове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 рокузмінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко

В. В. Британчук Н. П. Лященко

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. С. Золотніков О. Г. Яновська

В. С. Князєв