ОКРЕМА ДУМКА

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Гімона М.М.

щодо рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15.08.2019 (надалі також - Рішення) у справі №800/396/17 (провадження № П/9901/107/18) за позовом ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб на стороні відповідача Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області, Київської обласної державної адміністрації, про визнання неправомірним та скасування розпорядження, відшкодування моральної шкоди, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, в якому просив:

- визнати неправомірним та скасувати розпорядження Президента України Порошенка Петра Олексійовича від 01.09.2017 № 166/2017-рп «Про відставку голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області» (надалі також - Розпорядження № 166/2017-рп);

- зобов`язати Президента України поновити ОСОБА_1 на посаду голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області;

- зобов`язати Президента України зобов`язати Кабінет Міністрів провести службове розслідування по факту висловлення 13.07.2017 року недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 . депутатами Кагарлицької районної ради VІІ скликання.

Заявою від 28.02.2019 позивач збільшив позовні вимоги такими додатковими вимогами:

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 507019,50 грн.

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з вересня 2017 року в розмірі 379694,94 грн. Згодом цю суму було збільшено до 483984,50 грн.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, зокрема, що рішення місцевих рад щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації, як захід контролю за місцевою державною адміністрацією, можуть бути прийняті за порушення голови місцевої державної адміністрації під час здійснення частини повноважень делегованих місцевим державним адміністраціям відповідними районними радами. Виходячи з цього, рішення Президента України про звільнення голови місцевої державної адміністрації повинно було прийматися на основі результатів службового розслідування. Оскільки рішення Кагарлицької районної ради про висловлення недовіри вищезазначеним умовам не відповідало, Президент України уповноважений був не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку, і з урахуванням результатів службового розслідування направити рішення щодо висловлення недовіри районній раді з обґрунтованою відповіддю. Також посилався на те, що рішення Кагарлицької районної ради Київської області від 13.07.2017 № 226-24-VII «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 » визнано протиправним і скасоване в судовому порядку.

За наслідками розгляду адміністративного позову, Верховний Суд рішенням від 15.08.2019 позовні вимоги задовольнив частково. Скасував розпорядження Президента України № 166/2017-рп від 01.09.2017 «Про відставку голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області». Поновив ОСОБА_1 на посаді голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області. У задоволенні інших позовних вимог відмовив. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області допущено до негайного виконання.

Відмовляючи в задоволенні вимог про визнання розпорядження Президента України № 166/2017-рп від 01.09.2017 неправомірним, Верховний Суд виходив з того, що порушень п.7 ч. 1 та п. 2 ч. 2 ст. 9, ст. 48 Закону «Про місцеві державні адміністрації», на які покликався позивач, Судом не встановлено, а оскаржуване розпорядження видане Президентом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, тобто є законним (пункти 30, 35 Рішення). При цьому Суд також зазначив, що стаття 118 Конституції України не передбачає права Президента не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку, а навпаки, передбачає обов`язок прийняти таке рішення, якщо недовіру голові районної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради (пункт 34 Рішення).

Вважаю цей висновок обґрунтованим та таким, що відповідає нормам чинного законодавства з урахуванням обставин, які склалися у цьому спорі, проте вважаю, що подальші висновки Суду про наявність підстав для скасування Розпорядження № 166/2017-рп та застосування наслідків його скасування не в повній мірі відповідають меті і завданню адміністративного судочинства в категорії спорів з певними особливостями провадження, визначеними статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).

На мою думку, розпорядження щодо звільнення з посади голови місцевої держадміністрації, в тому числі й у разі висловлення йому недовіри двома третинами депутатів від складу відповідної ради, видається Президентом України після відповідної процедури, визначеної Порядком розгляду, на підставі подання Кабінету Міністрів України і саме дотримання цієї процедури є предметом дослідження судом у спорі про скасування такого розпорядження.

У справі, яка розглядалася, встановлено, що 13.07.2017 Кагарлицькою районною радою було прийнято рішення сесії № 226-24-VII «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 .». Цього ж дня зазначені протокол та рішення направлено Президенту України. 27.08.2017 голова Київської обласної державної адміністрації звернувся до прем`єр-міністра України з пропозицією про звільнення з посади голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 у зв`язку із висловленням недовіри та внесення Президентові України відповідного подання. 31.08.2017 Кабінет Міністрів України звернувся до Президента України з пропозицією щодо прийняття відставки голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 01.09.2017 Президент України видав розпорядження № 166/2017-рп «Про відставку голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області».

Тобто, передбачена законодавством процедура звільнення з посади голови районної держадміністрації була дотримана, що і стало підставою для висновків Суду про законність прийнятого Президентом України розпорядження.

Отже, у цій справі рішення про недовіру вже реалізоване до моменту його скасування адміністративним судом шляхом внесення відповідних пропозицій (подання) органів державної влади Президентові України. Тому вважаю, що в умовах правомірної поведінки Президента України на момент видання акта (Розпорядження № 166/2017-рп), подальша зміна обставин (підстав видання цього акта) - в даному випадку скасування в судовому порядку рішення про недовіру, - зумовлює необхідність звернення позивача до Президента України з метою відновлення правового становища, яке існувало до прийняття такого рішення і поновлення на посаді, натомість не змінює суті правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі, їх правове регулювання, тобто - предмету судового розгляду у цій справі.

Верховний Суд дійшов висновку, що ефективним способом захисту порушеного права позивача у цій справі є поновлення його на посаді, з чим я не погоджуюсь, оскільки обрання судом ефективного способу захисту порушеного права має відбуватись виключно з урахуванням меж компетенції суду та з урахуванням предмету конкретного спору.

Так, поновлення на роботі (посаді) як спосіб захисту порушеного права притаманне трудовим спорам між працівником і роботодавцем, трудові правовідносини яких регулюються Законом України «Про державну службу» та/або Кодексом законів про працю України (далі - КзПП України).

Натомість, у цій справі предметом судового розгляду, а відтак і судового контролю, є правомірність індивідуального акта Президента України, який, хоча і пов`язаний з припиненням публічної служби, проте є лише підставою для припинення трудового договору і звільнення працівника його безпосереднім роботодавцем.

Враховуючи, що Президент України, до якого пред`явлено позовні вимоги, не є роботодавцем позивача, а правовідносини, які склалися між ними, не є трудовими, вважаю, що норми КзПП України не можуть бути застосовані у цьому спорі, а обрання такого виду судового захисту у спірних правовідносинах є неприйнятним і не відповідає критерію ефективності, оскільки рішення суду не може бути виконано особою, з якою трудові відносини відсутні і не можуть існувати.

Про правильність такого підходу свідчать і подальші висновки Суду про відмову в задоволенні вимог про відшкодування шкоди та стягнення середнього заробітку, які ґрунтуються на неможливості застосування норм трудового законодавства з огляду те, що стороною правовідносин щодо державної служби позивача є райдержадміністрація (пункти 70-71 Рішення), а не Президент України.

Безпідставне обрання і застосування у спірних правовідносинах такого способу захисту прав, як поновлення на посаді голови райдержадміністрації зумовило і необґрунтоване допущення судового рішення до негайного виконання в цій частині.

За таких обставин, вважаю, що Верховний Суд, розглядаючи позовні вимоги ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб на стороні відповідача Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області, Київської обласної державної адміністрації, про визнання неправомірним та скасування розпорядження, відшкодування моральної шкоди, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повинен був прийняти рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

………………………………

М. М. Гімон,

Суддя Касаційного адміністративного суду

у складі Верховного Суду

22 серпня 2019 року