ПОСТАНОВА

Іменем України

22 серпня 2019 року

Київ

справа №236/543/17

адміністративне провадження №К/9901/22499/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І.В.,

суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області на постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 10.05.2017 у складі судді Бікезіної О.В. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 у складі колегії суддів: Геращенка І. В., суддів Арабей Г. М., Міронової Г. М. у справі № 236/543/17 за позовом Приватного підприємства «Луч» до Лиманської міської ради Донецької області про скасування рішення від 16.02.2017 № 7/24-1073 «Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік», -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Приватне підприємство «Луч» звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати незаконним та скасувати рішення Лиманської міської ради Донецької області від 16.02.2017 «Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік».

2. Постановою Краснолиманського міського суду Донецької області від 10.05.2017 позовні вимоги задоволено.

3. Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 рішення суду першої інстанції залишено без змін.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. Позивач є юридичною особою (код ЄДРПОУ 20388213), одним із видів господарської діяльності якого є надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом, що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Ліцензією від 17.08.2012 № 065191 позивачу дозволено такий вид робіт як «внутрішні перевезення пасажирів автобусами».

4.2. Відповідно до договору від 27.11.2012 № 284, укладеного між виконавчим комітетом Краснолиманської міської ради та Приватним підприємством «Луч», позивач здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування № 01 сполученням «Красний Лиман АС - Зелений Клин» згідно з графіком, термін дії договору до 27.11.2017.

4.3. Договором від 06.03.2013 № 1150-56/13, врегульовано правовідносини між Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації та позивачем, щодо здійснення останнім перевезення пасажирів на приміському та міжміському внутрішньо обласному автобусному маршруті загального користування, термін дії договору до 06.09.2018. Крім того, зазначеними договорами визначено обов`язок Приватного підприємства «Луч» безперешкодно здійснювати перевезення громадян, що мають право на безкоштовний і пільговий проїзд.

4.4. Разом з тим, Програмою економічного і соціального розвитку Лиманської об`єднаної територіальної громади на 2017 рік, яку затверджено рішенням Лиманської міської ради від 23.12.2016 № 7/22-959 «Про затвердження Програми економічного і соціального розвитку Лиманської об`єднаної територіальної громади на 2017 рік» заплановано компенсацію за пільгове перевезення громадян залізничним та автомобільним транспортом в розмірі 2 млн. грн.

4.5. Протоколом засідання ХХІV чергової сесії Лиманської міської ради VІІ скликання від 16.02.2017 № 23 до порядку денного було включено та розглянуто питання № 26 про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік.

4.6. Так, рішенням Лиманської міської ради від 16.02.2017 № 7/24-1073 «Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік» затверджено:

- Порядок здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік;

- Типовий договір на здійснення компенсаційних виплат перевізнику за перевезення пільгових категорій громадян автомобільним транспортом на міських та приміських маршрутах Лиманської об`єднаної територіальної громади за рахунок коштів міського бюджету на 2017 рік.

Разом з тим, доручено Управлінню соціального захисту населення міської ради заключити договори на здійснення компенсаційних виплат перевізнику з зазначенням сум компенсації в межах бюджетних призначень, передбачених на реалізацію з березня по травень 2017 року з ПП «Луч». Відповідальність за достовірність, повноту та вчасне подання розрахунків до УСЗН за пільгове перевезення для пасажирів для надання відшкодування покладено на перевізника, з яким укладені відповідні договори.

4.7. В подальшому, на адресу позивача Управлінням соціального захисту населення Лиманської міської ради направлено проекти Договорів здійснення компенсаційних виплат перевізнику за перевезення пільгових категорій громадян автомобільним транспортом на міських та приміських маршрутах, які було підписано Приватним підприємством «Луч» з протоколами розбіжностей.

5. Вважаючи, що прийняття рішення Лиманської міської ради від 16.02.2017 відбувалось з порушеннями, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного акта, зокрема, щодо недотримання положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Разом з тим, судами встановлено наявність порушеного права позивача оскільки він є суб`єктом, який здійснює перевезення громадян, що мають право на безкоштовний і пільговий проїзд.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

8. Доводи, викладені в касаційній скарзі, ґрунтуються на твердженні про відсутність в оскаржуваному акті ознак регуляторного акта, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Зокрема, відповідач вважає, що рішення Лиманського міської ради від 16.02.2017 містить індивідуально-конкретні приписи оскільки врегульовує правовідносини чіткого (одного) кола осіб, затверджує конкретні дії та встановлює термін виконання. Також, на думку позивача, оскаржуваний акт не містить принципів, закріплених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

9. Крім того, відповідач стверджує, що відсутність порушеного права позивача унеможливлює ухвалення рішення на його користь.

10. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.

11. Конституція України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР.

11.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV (в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).

12.1. Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

12.2. Стаття 242. Рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

13. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР.

13.1. Стаття 2. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

13.2. Стаття 25. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

13.3. Пункт 22 частини 1 статті 26. До компетенції місцевих рад належить вирішення відповідно до закону питань затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

13.4. Частина 11 статті 59. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

13.5. Частина 12 статті 59. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

14. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI.

14.1. Частина перша статті 91. До видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать в тому числі видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

15. Закон України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 № 2344-III.

15.1. Частина перша статті 31. Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

16. Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV.

16.1. Стаття 1. регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

16.2. Стаття 8. Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

16.3. Стаття 9. Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту.

За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

16.4. Стаття 31. Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія).

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики створюють у своєму складі в межах граничної чисельності структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покладають реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб відповідного виконавчого органу ради (далі - відповідальний структурний підрозділ).

16.5. Стаття 34. Кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

16.6. Стаття 36. Регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

17. Колегія суддів зазначає, що за змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

18. Водночас, колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги щодо відсутності в оскаржуваному акті відповідача ознак регуляторного акта не знайшли свого відображення з огляду на наступне.

19. Перш за все доцільно наголосити на тому, що законодавчо чітко закріплено як визначення регуляторного акта так і обов`язкові його ознаки, які визначені статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Визначальним є те, що такий акт:

- приймається спеціально визначеним суб`єктом;

- встановлює, змінює чи скасовує норми права;

- застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб;

- врегульовує господарські відносин, а також адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

20. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно характеру оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування.

21. Варто звернути увагу на те, що враховуючи наявність вищенаведених ознак, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», рішення Лиманської міської ради від 16.02.2017 № 7/24-1073 є актом, прийнятим органом місцевого самоврядування як регуляторним органом.

22. Врегульовані правовідносини безпосередньо стосуються господарської діяльності позивача в процесі адміністративних правовідносин з регуляторним органом - органом місцевого самоврядування.

23. Колегія суддів не приймає до уваги доводи касаційної скарги щодо індивідуально визначених правовідносин врегульованих оскаржуваним актом, оскільки фактична кількість перевізників в певному регіоні, які надають відповідні послуги не є підставою для встановлення правомірності/неправомірності акта. За своєю суттю, рішенням Лиманської міської ради від 16.02.2017 № 7/24-1073 визначено порядок здійснення компенсації за пільговий проїзд та форму типового договору, що фактично спростовує зазначені доводи касаційної скарги.

24. Разом з тим, колегія суддів також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно наявності порушеного права позивача. В даному випадку судами досліджено матеріали справи та встановлено наявність у позивача ліцензії на здійснення перевезень, договірних відносин між ним та відповідачем, що спростовує доводи касаційної скарги.

25. Відтак, вищезазначені доводи скаржника про порушення судами при досліджені доказів норм матеріального та процесуального права не знайшли свого підтвердження та є безпідставними.

26. Інші доводи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки встановлених судами обставин та доказів.

27. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

28. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої та апеляційної інстанцій - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

30. Касаційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області залишити без задоволення.

31. Постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 10.05.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 у справі № 236/543/17 за позовом Приватного підприємства «Луч» до Лиманської міської ради Донецької області про скасування рішення від 16.02.2017 № 7/24-1073 «Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік» - залишити без змін.

32. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Cуддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко