ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №826/25865/15

касаційне провадження №К/9901/15216/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Тацій Л.В., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.04.2016 (головуючий суддя: Шулежко В.П., судді: Іщук І.О., Погрібніченко І.М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2016 (головуючий суддя: Лічевецький І.О., судді: Файдюк В.В., Мельничук В.П.) у справі №826/25865/15 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Торгівельно-промислова компанія «Каскад-Імпекс» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Міністерство культури України про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Торгівельно-промислова компанія «Каскад-Імпекс» (далі - ТОВ «Торгівельно-промислова компанія «Каскад-Імпекс») звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Міністерство культури України, в якому просило визнати неправомірною та скасувати постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.11.2015 №26/15/10/26-7/1011/02/4.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що товариством погоджено історико-містобудівне обґрунтування у встановленому законом порядку за принципом мовчазної згоди, що безпідставно не враховано відповідачем при розгляді питання притягнення товариства до відповідальності.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.04.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2016, адміністративний позов задоволено.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що позивачем не допущено порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а тому застосування до товариства санкцій, встановлених абз. 3 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №208/94-ВР) у вигляді накладення штрафу у сумі 13 780 грн. є необґрунтованим.

Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просив суд касаційної інстанції скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржник вказав, що позивачем не погоджено у встановленому законом порядку з Міністерством культури і туризму України історико-містобудівне обґрунтування, а тому притягнення товариства до відповідальності є правомірним.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.08.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 16.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 19.08.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористались.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 26.02.2015 Департаментом відносно ТОВ «ТПК «Каскад-Імпекс» винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким, зокрема, вимагалось від позивача у строк до 26.03.2015 виконати вимоги містобудівних умов та обмежень земельної ділянки у частині погодження та отримання позитивних висновків органів охорони культурної спадщини.

Посадовою особою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - Департамент) проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва офісно-житлового комплексу на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва, за результатами якої складено акт від 29.10.2015.

Перевіркою, зокрема, встановлено, що TOB «ТПК «Каскад-Імпекс» не виконано вимоги припису Департаменту від 26.02.2015 у частині погодження та отримання позитивних висновків органів охорони культурної спадщини (не погоджено історико-містобудівне обґрунтування Міністерством культури і туризму України, а також проект не узгоджено зі спеціально уповноваженими органами охорони культурної спадщини).

У цей же день, відповідачем складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадовою особою Департаменту винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.11.2015 №26/15/10/26-7/1011/02/4, якою визнано TOB «ТПК «Каскад-Імпекс» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону №208/94-ВР (не виконано вимоги припису у частині погодження та отримання позитивних висновків органів охорони культурної спадщини - Міністерства культури і туризму України, а також узгодження проекту зі спеціально уповноваженими органами охорони культурної спадщини) та накладено штраф у розмірі десяти мінімальних заробітних плат, що складає 13 780 грн.

Зазначена постанова і є предметом спору у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» Державній архітектурно-будівельній інспекції забезпечити здійснення її територіальними органами, що ліквідуються, функцій та повноважень, покладених на ці органи, до утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Державної архітектурно-будівельної інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

В силу положень підпунктів 7, 12 пункту 4 постанови Уряду № 294, Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює державний контроль за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності; здійснює контроль за виконанням виданих приписів у визначених законодавством випадках.

За змістом статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

За змістом положень пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки у двох примірниках, один з яких надається суб`єкту містобудування, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (пункти 16, 17,18, 19 Порядку № 553).

Відповідно до пунктів 20, 22 цього Порядку протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України. Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

Отже, зміст наведених правових норм свідчить, що органи державного архітектурно-будівельного контролю у межах своїх повноважень складають за результатами здійсненого заходу акти перевірки, а у разі виявлення порушень протоколи про вчинення правопорушень, за результатами розгляду яких посадовими особами відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю приймаються постанови про накладення на суб`єкта містобудування штрафу.

У спірному випадку, підставою для притягнення позивача до відповідальності слугував висновок посадової особи відповідача про те, що TOB «ТПК «Каскад-Імпекс» не виконано вимоги припису Департаменту в частині невиконання вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо погодження та отримання позитивних висновків органів охорони культурної спадщини (не погоджено історико-містобудівне обґрунтування Міністерством культури і туризму України).

Згідно з абз. 3 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону №208/94-ВР суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

Отже, умовою притягнення суб`єкта містобудування до відповідальності є невиконання ним вимоги припису щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішенням було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обов`язків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.

Надаючи правову оцінку в контексті встановленого правопорушення, Верховний Суд виходить з наступного.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва генпідрядною організацією TOB «Столичні Будтехнології» на замовлення TOB «ТПК «Каскад-Імпекс» виконуються будівельні роботи із будівництва офісно-житлового комплексу на підставі виданого Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві дозволу на виконання будівельних робіт від 18.06.2009 №1433-Шв/Р.

За змістом статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження є основною вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Згідно пункту 3.4 Розділу ІІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 р. та зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 р. за № 912/19650, Розділ «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки» містить, серед іншого, вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Частиною третьою статті 32 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878, згідно із якою м. Київ віднесено до історичного населеного місця.

Відповідно до пункту 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13.03.2002, опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.

Пунктом 3 Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури України № 122 від 17.02.2012 визначено, що історико-містобудівне обґрунтування - це науково-проектна документація, яка визначає наукову концепцію врахування пам`яток, об`єктів культурної спадщини, традиційного характеру середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд.

Згідно пункту 11 названих Методичних рекомендацій розроблене історико-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до Міністерства культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень Міністерством культури України. Після отримання зазначеного погодження історико-містобудівне обґрунтування затверджується замовником у складі проектної документації.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на замовлення ТОВ «Каскад-Імпекс» було розроблено проект «Будівництво офісно-житлового комплексу на перетині вул. Павлівської та Златоустівської у Шевченківському районі м. Києва».

Відповідно до відмітки, скріпленої печаткою, на титульному аркуші цей проект було погоджено із Державною службою з питань національної культурної спадщини 02.03.2007.

02.06.2008 позивачу видано дозвіл № 0409-Шв/Р на виконання будівельних робіт.

04.02.2014 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на перетині вул. Павлівської та Златоустівської у Шевченківському районі м. Києва.

Пунктом 12 названих Містобудівних умов та обмежень передбачена необхідність отримати позитивний висновок Управління охорони культурної спадщини, висновок Міністерства культури України та надати проект на розгляд та узгодження відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.

На виконання зазначених вимог позивачем було розроблене історико-містобудівне обґрунтування, яке листом № 21 від 20.11.2014 направлено на погодження до Міністерства культури України.

Відповідно до абзацу четвертого частини першою статті 41 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі Закон №2806-IV) строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з частиною шостою статті 41 Закону № 2806-IV у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право проводити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Відповідно до статті 1 Закону № 2806-IV принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Таким чином, принцип мовчазної згоди можна застосувати у випадку, коли через десять робочих днів з дати подання звернення відповідним органом не прийнято рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру.

Отже, зміст наведених норм свідчить, що дозвільний орган зобов`язаний протягом десяти робочих днів надати суб`єкту звернення дозвіл або вмотивовану відмову у видачі документа дозвільного характеру. В протилежному випадку документ дозвільного характеру вважається виданим днем закінчення строку розгляду заяви дозвільним органом за принципом мовчазної згоди.

Судами встановлено, згаданий лист зареєстрований у Міністерстві культури України 26.11.2014 за №7558/0/5-14, проте історико-містобудівне обґрунтування погоджене не було і рішення про відмову у погодженні не приймалось.

Таким чином, не виконання суб`єктом владних повноважень у встановлений строк обов`язків щодо прийняття рішення за результатами розгляду звернення Позивача від 20.11.2014 звільняє останнього від відповідальності за здійснення ним господарської діяльності без відповідного дозволу, оскільки такий не отриманий в наслідок бездіяльності суб`єкта уповноваженого на видання дозволу.

При цьому, судами також встановлено, що позивачем 15.04.2016 отримано відповідне погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва офісно-житлового комплексу, що будується на перетині вулиць Павлівської та Златоустівської у Шевченківському районі м. Києва та проектної документації, що підтверджується відмітками Міністерства культури України на титульному листі, історико-містобудівного обґрунтування та відповідними листами Міністерства культури України №249/10-2/61-16 від 15.04.2016 та №250/10-2/61-16 від 15.04.2016.

Отже в контексті вимог ч.2 п.6 статті 4-1 Закону 2086 суди прийшли до вірного висновку, що розроблене історико-містобудівне обґрунтування направлене листом від 20.11.2014 вважається погодженим у встановленому законом порядку 11.12.2014, що не спростовано відповідачем.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість накладення на позивача штрафу за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містять інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов, апеляційній скарзі та з урахуванням яких суди попередніх інстанцій вже надавали оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.04.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2016 у справі №826/25865/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Л. В. Тацій

В. М. Шарапа