Головуючий І інстанції: Є.Б. Супрун

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2019 р.

Справа № 440/4677/18

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Бершова Г.Є.,

Суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Селянського (фермерського) господарства "С.Г.М." на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11.04.2019, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 16.04.19 по справі № 440/4677/18

за позовом Селянського (фермерського) господарства "С.Г.М."

до Державної екологічної інспекції Центрального округу

про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними,

ВСТАНОВИВ:

Селянське (фермерське) господарство "С.Г.М." (надалі - позивач, С(Ф)Г "С.Г.М.") звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції Центрального округу (надалі - Екоінспекція, відповідач), в якому просить: визнати протиправним та скасувати наказ Екоінспекції №33/07/03 від 15.08.2018 "Про проведення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства СФГ "С.Г.М."; визнати протиправними дії Екоінспекції щодо проведення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства СФГ "С.Г.М.".

Наявність обставин, які свідчать про порушення його прав, позивач пов'язує з фактом неправомірних, як на його думку, дій відповідача при призначенні та проведенні Екоінспекцією планової перевірки господарської діяльності СФГ "С.Г.М.". Зокрема, зазначав про відсутність повноважень на проведення планової перевірки з огляду на положення ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", порушення порядку проведення перевірки за відсутності керівників підприємства з огляду на положення ст. 4 того ж Закону. Вказував на факт перевищення відповідачем повноважень при внесенні коригувань до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю), а також на незаконність утворення міжрегіональних органів Державної екологічної інспекції та наділення їх повноваженнями контрольно-перевірочних заходів. Позивач звертає увагу на обставини не відображення у направленні переліку питань, стосовно яких здійснюється державний нагляд, описова частина такого направлення не містить відомостей про суб'єкта, щодо якого заплановані перевірочні заходи, найменування органу нагляду, вказівки на підстави та предмет заходу. Протиправність наказу №33/07-03 від 15.08.2018 позивач пов'язує з обставинами відсутності затвердженої уніфікованої форми акту державного нагляду (контролю) з питань екологічної та радіаційної безпеки, тоді як зафіксовані у ньому випадки порушень за своїм змістом суперечать визначеним уніфікованою формою акту переліку нормативно-правових актів, згідно з якими визначається перелік досліджуваних питань під час здійснення заходів державного нагляду (контролю). Наостанок зазначив про обставини порушення відповідачем порядку складання, ознайомлення і вручення акту та невідповідності виявлених порушень фактичним обставинам.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11.04.2019 року у задоволенні позовних вимог було відмовлено.

Позивач не погодився із таким рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити.

Відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, дослідивши матеріали справи, рішення суду першої інстанції, приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з такого.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що СФГ "С.Г.М." (с. Рокита, Великобагачанський район, Полтавська область, код ЄДРПОУ 25162181) має статус юридичної особи, реєстрацію якої здійснено 09.01.1998 Великобагачанською РДА Полтавської області, підтвердженням чому відповідне свідоцтво (а.с. 13). За даними Відділу статистики у Великобагачанському районі ГУ статистики у Полтавській області керівником даної юридичної особи є Семука Михайло Григорович. Основними зареєстрованими видами діяльності фермерського господарства є вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур, вирощування овочів і баштанних культур, коренеплодів і бульбоплодів, розведення великої рогатої худоби молочних порід тощо (а.с. 12).

Наказом начальника Екоінспекції від 15.08.2018 №33/07-03 "Про проведення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства СФГ "С.Г.М." з метою виконання Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2018 рік, затвердженого наказом від 30.11.2017 №710, у відповідності зі ст.ст. 5, 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 за №275, Положенням про Державну екологічну інспекцію Центрального округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 17.05.2018 №82, для проведення планового заходу (перевірки) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства СФГ "С.Г.М." було направлено Капустяна В.Л. - головного спеціаліста відділу екологічного нагляду (контролю) водних ресурсів - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Центрального округу (а.с. 52).

На підставі направлення від 15.08.2018 №33/07-04, копію якого 20.08.2018 отримала заступник голови СФГ "С.Г.М." Семука В.М., державний інспектор Капустян В.Л. у період з 20-23.08.2018, 27-31.08.2018, 03.09.2018 здійснив планову перевірку С(Ф)Г "С.Г.М." на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства (а.с. 53).

Результати перевірки оформлено Актом планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів від 03.09.2018 №33/07-04, з ознайомленням та отриманням якого голова СФГ "С.Г.М." відмовився, у зв'язку з чим даний акт був надісланий позивачу листом від 03.09.2018 №408/022-17 (а.с. 28-45).

З метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час планової перевірки, відповідачем 07.09.2018 був сформований припис №01/02.2-23, яким С(Ф)Г "С.Г.М." зобов'язано вжити ряд заходів у строки, визначені приписом, та інформувати Екоінспекцію про виконання кожного пункту припису (а.с. 113-117).

21.09.2018 відповідач виставив позивачу претензії №07/08-17, 08/08-17, 09/08-17, 04/08-17 (а.с. 118-140) з пропозицією відшкодувати збитки, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, забору води за відсутності дозвільних документів, засміченням земельних ресурсів.

Не погоджуючись з правомірністю наказу від 15.08.2018 №33/07-03 та діями відповідача з приводу здійснення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства СФГ "С.Г.М.", позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що під час призначення та проведення перевірки вимог природоохоронного законодавства відповідач діяв у межах, на підставі та у спосіб, визначений законами та Конституцією України.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції з огляду на таке.

Так, правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 №1264-XII.

Згідно зі статтею 34 цього Закону завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Відповідно до статті 35 цього ж Закону державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Підпунктами 3, 13 та 14 пункту 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України передбачено, що Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право: 3) одержувати безоплатно від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань; 13) здійснювати збирання, обробку та проводити аналіз інформації щодо дотримання вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції; 14) безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку підприємства, установи та організації під час здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, охорони земель, надр.

Згідно з пунктом 7 вказаного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Так, Державна екологічна інспекція Центрального округу (Полтавська та Черкаська області), як міжрегіональний територіальний орган Держекоінспекції, утворена на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 102 від 21.02.2018.

Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність твердження позивача щодо відсутності у відповідача повноважень на проведення планової перевірки з огляду на положення ст. 2 Закону №877-V в контексті наявності таких повноважень лише у суб'єкта державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки виключно.

Так само безпідставними суд визнає твердження позивача щодо порушення вимог ст. 4 Закону №877-V у зв'язку з відсутністю на момент проведення перевірки керівників СФГ "С.Г.М.", оскільки частиною 11 вказаної норми Закону передбачено, що плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.

В цьому контексті суд звертає увагу на встановлені у справі обставини, відповідно до яких копію направлення на перевірку від 15.08.2018 №33/07-04 отримала 20.08.2018 заступник голови СФГ "С.Г.М." Семука В.М., про що розписалася на одному з екземплярів даного направлення (а.с. 53). У зв'язку з цим суд зазначає, що суб'єкт владних повноважень не може змусити керівника або особу, уповноважену керівником бути присутнім під час здійснення заходу перевірки, проте зобов'язаний повідомити таких осіб про намір здійснити запланований захід, що й було зроблено в даному випадку відповідачем шляхом вручення направлення заступнику керівника.

Твердження позивача про порушення ч. 1 ст. 5 Закону №877-V внаслідок перевищення власних повноважень при внесенні коригування до Річного плану здійснення заходів державного контролю колегія суддів відхиляє з таких підстав.

Як зазначив позивач, положенням ч. 1 ст. 5 Закону №877-V закріплено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб'єкта господарювання та виправлення технічних помилок. Всупереч даній забороні відповідачем прийнято наказ №150 "Про реалізацію заходів державного нагляду (контролю) Держекоінспекції на 2018 рік", яким внесено зміни до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік в частині зміни найменування органу державного нагляду з Державної екологічної інспекції у Полтавській області на Державну екологічну інспекцію Центрального округу.

У зв'язку із цим колегія суддів зазначає, що за змістом ч. 1 ст. 5 Закону №877-V в контексті заборони внесення змін до річних планів мова йде про плани здійснення саме заходів державного нагляду (контролю), а не про особу суб'єкта перевірочної діяльності. Результат цих заходів знаходить своє об'єктивне відображення у відповідному акті перевірки, що по суті і окреслює зміст та обсяг вчинених заходів безвідносно до суб'єкта, який здійснював перевірку. З огляду на відсутність претензій позивача відносно змін річного плану в частині запланованих заходів, усі інші твердження з цього приводу суд визнає хибними і не приймає такі до уваги.

В частині посилань позивача на незаконність утворення міжрегіональних органів Держекоінспекції та наділення їх повноваженнями контрольно-перевірочних заходів, що призвело до прийняття незаконних та поза межами повноважень рішень з приводу проведення планової перевірки СФГ "С.Г.М.", суд зазначає таке.

Відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №102 "Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища" утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 1, а також ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 2.

Вказаними переліками, серед іншого, утворена Державна екологічна інспекція Центрального округу (Полтавська та Черкаська області) та ліквідована Державна екологічна інспекція в Полтавській області.

Колегія суддів зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №102 є чинною, її положення не визнані неконституційними, а тому незгода позивача з її положеннями не є підставою для визнання незаконним утворення міжрегіональних органів Держекоінспекції та наділення їх повноваженнями контрольно-перевірочних заходів.

Твердження позивача з приводу порушення порядку оформлення Направлення на проведення перевірки в частині відсутності в ньому обов'язкових реквізитів не відповідають дійсності за жодним пунктом зауважень, а тому колегією суддів відхиляються.

З приводу тверджень щодо протиправності наказу відповідача №33/07-03 від 15.08.2018 "Про проведення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства СФГ "С.Г.М." з огляду на мораторій, запроваджений Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", суд зазначає таке.

Дійсно, як зазначає позивач, статтею 2 Закону України від 03.11.2016 №1728-VIII "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який був чинним на момент призначення та здійснення перевірки, встановлено до 31.12.2018 мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Однак, статтею 6 цього ж Закону передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1104 "Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що під дію мораторію не підпадають Держекоінспекція України та її територіальні органи.

В той же час статтею 10 Закону №877-V встановлено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) у випадках передбачених законом.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 24.12.2010 у справі №21-25а10, саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки.

Обставини у даній справі свідчать якраз про те, що позивач фактично допустив посадових осіб Екоінспекції до проведення планової перевірки, не скориставшись своїм правом недопуску останніх до такої перевірки.

З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що доводи позивача щодо протиправності наказу відповідача №33/07-03 від 15.08.2018 є безпідставними.

Так само безпідставними суд визнає доводи позивача щодо порушення порядку складання, ознайомлення та вручення акту планової перевірки з огляду на обставини невручення даного акту повноваженому представнику підприємства.

У зв'язку з цим суд зазначає, що сама наявність даного адміністративного позову, в додатках до якого міститься зазначений акт, спростовує твердження позивача про факт невручення йому екземпляру акту.

Крім цього, колегія суддів зазначає, що відповідно до встановлених у даній справі обставин, голова СФГ "С.Г.М." відмовився від ознайомлення та отримання акту від 03.09.2018 №33/07-04, про що була зроблена відповідна відмітка в акті. У зв'язку з відмовою інспектором був надісланий лист другого екземпляра акту, про що також зазначено у самому акті.

Форма акту, який складається за результатом проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, затверджена наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09.08.2017 №303, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 23.10.2017 за №1289/31157. Суд встановив, що акт перевірки повністю відповідає вказаній формі.

Щодо посилання позивача на невідповідність виявлених порушень питанням уніфікованої форми акта перевірки, а так само незгода позивача із суттю виявлених перевіркою порушень колегія суддів зазначає таке.

Акт перевірки - це службовий документ, який підтверджує факт проведення уповноваженими органами відповідної перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства.

Такий акт не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки відповідача, викладені в акті перевірки, набувають юридичного значення для позивача лише після того, як вони будуть відображені у рішенні, прийнятому уповноваженою особою цього органу, в основу якого покладені згадувані висновки акта, та яке може бути оскаржене ним в порядку і строки визначені чинним законодавством.

Оскільки, наслідком розв'язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного суб'єктивного права позивача, то у разі незгоди з висновками перевірки, діями по їх проведенню, відображеними в акті, складеному за її результатами, та втіленими у відповідних рішеннях контролюючого органу, вимога про визнання неправомірними дій органу контролю під час проведення перевірки та щодо оформлення висновків у акті перевірки не буде мати своїм правовим наслідком захист прав позивача, адже таке право підлягає захисту виключно шляхом пред'явлення позову про скасування рішень контролюючого органу, якими визначено особі обов'язок щодо вчинення тих чи інших дій.

В той же час питання правомірності та обґрунтованості рішення, прийнятого за наслідками заходу нагляду (контролю), в межах даної справи не розглядається.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що під час призначення та проведення перевірки вимог природоохоронного законодавства відповідач діяв у межах, на підставі та у спосіб, визначений законами та Конституцією України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Селянського (фермерського) господарства "С.Г.М." - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11.04.2019 по справі № 440/4677/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач

Г.Є. Бершов

Судді

І.М. Ральченко В.В. Катунов