ПОСТАНОВА

Іменем України

23 липня 2019 року

Київ

справа №822/1828/17

провадження №К/9901/42757/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Желєзного І.В., Берназюка Я.О., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства до директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука Сергія Михайловича про визнання протиправними дій, за касаційною скаргою Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду у складі судді Блонського В.К. від 12 липня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьмишена В.М., Боровицького О.А., Сушка О.О. від 09 листопада 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2017 року Шепетівське районне спеціалізоване лісокомунальне підприємство звернулось до суду з позовом до директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука С.М., у якому просило:

- визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень - директора департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука С.М., щодо оформлення та видачі охоронного зобов`язання від 30.05.2017 року № 9/5 про передачу Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству під охорону частини території регіонального ландшафтного парку "Мальованка", загальною площею 4395,3 га, який розташований на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області;

- визнати нечинним охоронне зобов`язання від 30.05.2017 року № 9/5, видане Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, про передачу Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству під охорону частини території регіонального ландшафтного парку "Мальованка", загальною площею 4395,3 га, який розташований на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

2. Рішення судів мотивовано тим, що Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації у межах своїх повноважень забезпечує реалізацію державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі щодо розроблення та погодження проектів Положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов`язань.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Шепетівське районне спеціалізоване лісокомунальне підприємство звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нові судові рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою збереження, відтворення та раціонального використання біологічного та ландшафтного різноманіття Малого Полісся рішенням 6 сесії Хмельницької обласної ради від 11.05.1999 № 21 на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області створено регіональний ландшафтний парк "Мальованка" площею 15660,3 га.

Рішенням 11 сесії Хмельницької обласної ради від 30.03.2004 року № 23-11/2004 парк розширено за рахунок земель сільських рад Шепетівського району на 1255,0 га.

Заповідний об`єкт входить до складу природно-заповідного фонду України, який охороняється як національне надбання, і є складовою частиною світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Відповідно до матеріалів створення та картографічних матеріалів до складу території РЛП "Мальованка" увійшли лісові землі Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства загальною площею 4359,30 га.

Листом № 03/2-3108 від 30.05.2017 Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації на адресу позивача направлено охоронне зобов`язання від 30.05.2017 № 9/5, в пункті 2 якого зазначено, що Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству передається під охорону та дотримання встановленого режиму частина території регіонального ландшафтного парку "Мальованка", загальною площею 4395,3 га, який розташований на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області. Цим охоронним зобов`язанням встановлено окремі обмеження у здійсненні господарської діяльності в межах території зазначеного об`єкта та покладено інші обов`язки.

Вважаючи, що відповідач видав оскаржуване охоронне зобов`язання поза межами своєї компетенції, а також те, що його прийняття суперечить вимогам статті 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 1.4. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 № 65, позивач звернувся з цим адміністративним позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

5. Касаційна скарга Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства обґрунтована тим, що дії відповідача в частині оформлення та видачі охоронного зобов`язання від 30.05.2017 № 9/5, а також передачі під охорону частини регіонального ландшафтного парку "Мальованка" загальною площею 4395,3 га є протиправними, оскільки вони суперечать вимогам статті 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 1.4. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 року № 65. Під час оформлення та видачі відповідачем охоронного зобов`язання від 30.05.2017 № 9/5, яке відповідно до вимог статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним актом, не дотримано вимог статті 13 цього Закону, якою визначено обов`язковість проведення аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проекту регуляторного акту шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації.

6. Інші учасники справи своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслали.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Відповідно до статті 1 Закону України "Про природо-заповідний фонд України" завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.

Згідно частини пятої статті 12 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" визначено, що управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об`єкти.

8. Частиною п`ятою статті 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", у редакції на час спірних правовідносин, передбачено, що території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

9. У частині другій та третій статті 16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" визначено, що державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, державні органи по охороні навколишнього природного середовища і використанню природних ресурсів та інші державні органи відповідно до законодавства України.

Державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

10. До компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про природно-заповідний фонд (пункт «а» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

11. До компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері охорони навколишнього природного середовища належить забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі, здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території (пункт «а» частини першої статті 20-4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

12. Статтею 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

13. Розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 14.12.2016 року № 594/2016-р затверджено Положення про Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації.

14. Пунктом 1, 8, 9.1, 5.28 Положення про Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації визначено, що Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Хмельницької області забезпечує виконання покладених на Департамент завдань.

Департамент очолює директор, який призначається на посаду і звільняється з посади головою обласної державної адміністрації відповідно до законодавства про державну службу, за погодженням у встановленому порядку з Мінприроди України.

Директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом.

На Департамент покладено завдання забезпечення здійснення заходів щодо збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, формування екомережі, розвитку заповідної справи, охорони і використання територій та об`єктів природно - заповідного фонду.

15. Відповідно пункту 1.4 Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 65 від 25.02.2013, охоронні зобов`язання на території та об`єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України "Про природно-заповідний фонд України" землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають.

16. Пунктом 2.3 вказаної Інструкції визначено, що охоронне зобов`язання підписується керівником та засвідчується гербовою печаткою уповноваженого органу.

17. Згідно статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

18. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

19. З аналізу норм чинного законодавства вбачається, що до компетенції обласних державних адміністрацій, зокрема Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації належить виконання завдань, визначених у Законі України "Про природно-заповідний фонд України", зокрема, щодо здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов`язань.

20. Департаментом заповідної справи Міністерства екології та природних ресурсів України складено рекомендаційний лист "Щодо надання роз`яснення" № 9-02/316-16 від 24.03.2016, яким повідомлено Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про те, що до компетенції обласних державних адміністрацій входить виконання усіх завдань, визначених у Законі України "Про природно-заповідний фонд України", в тому числі погодження лімітів та видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та затвердження і видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах природно-заповідного фонду місцевого значення, внесення пропозицій відповідним органам щодо оголошення та створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов`язань.

21. За таких обставин до компетенції, зокрема, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації входить виконання усіх завдань, визначених у Законі "Про природно-заповідний фонд України" для ліквідованих територіальних органів центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, окрім тих, реалізація яких віднесена до повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України.

22. Таким чином, судом першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що саме Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації у межах своїх повноважень забезпечує реалізацію державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі щодо розроблення та погодження проектів Положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов`язань, а тому посилання позивача на ту обставину, що відповідач вчинив протиправні дії щодо оформлення та видачі оспорюваного охоронного зобов`язання, є безпідставними.

23. Згідно з приписами статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

24. Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що охоронне зобов`язання не є регуляторним актом, оскільки не відповідає зазначеним вище критеріям.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

25. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства залишити без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 липня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя І.В. Желєзний

Суддя Я.О.Берназюк