ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 липня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/279/19

Провадження № 11-546заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів: Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2019 року (суддя Білак М. В.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Верховна Рада України, про визнання протиправним та нечинним указу Президента України,

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. 23 травня 2019 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Верховного Суду з позовом, у якому просили:

- визнати протиправними (незаконними), такими, що не відповідають частині першій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), дії Президента України Зеленського В. О. щодо владного (обов`язкового до виконання на території України) вирішення Указом Президента України від 21 травня 2019 року № 303/2019 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» (далі - Указ № 303/2019) спору між Президентом України і Верховною Радою України (Головою Верховної Ради України) стосовно дня (моменту) припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання;

- визнати протиправним (незаконним), таким, що не відповідає частині першій статті 2 КАС України, та нечинним Указ № 303/2019;

- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. відшкодувати Державному бюджету України фактичні витрати з Державного бюджету України на підготовку та проведення позачергових виборів до Верховної Ради України, здійснених на виконання Указу № 303/2019.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Указ № 303/2019 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки Президент України своїми діями та зазначеним Указом грубо порушив положення частини першої статті 2 КАС України та владно вирішив публічно-правовий спір з Верховною Радою України (Головою Верховної Ради України) щодо дня (моменту) припинення повноважень коаліції депутатських фракцій Верховної Ради України.

Позивачі вважають, що дострокове припинення Президентом України повноважень народних депутатів України, обраних на повний конституційний строк, є прямим порушенням їх конституційного права брати участь в управлінні державними справами та вільно обирати і бути обраними до органів державної влади (стаття 38 Конституції України) та, як наслідок, пов`язаного із цим права законного інтересу.

3. Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, керуючись пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, ухвалою від 28 травня 2019 року відмовив у відкритті провадження у цій справі, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Водночас суд у зазначеній ухвалі роз`яснив заявникам, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

4. Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави неправильного застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подали до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просять скасувати ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2019 року, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

5. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 11 та 18 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 і призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України на 26 червня 2019 року.

6. 25 червня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшла заява (клопотання) про розгляд справи № 9901/279/19 (провадження № 11-546заі19) у відкритому судовому засіданні з повідомленням сторін і третіх осіб.

7. 26 червня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2019 року - без змін.

8. Також 26 червня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшла заява (клопотання) про призначення слухання справи № 9901/279/19 (провадження № 11-546заі19) у відкритому судовому засіданні на 09 липня 2019 року.

9. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 27 червня 2019 року відмовлено у задоволенні клопотань ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін. Розгляд справи відкладено на 05 липня 2019 року.

10. 05 липня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшла відповідь на відзив Президента України на апеляційну скаргу.

Висновки суду першої інстанції

11. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися тільки ті правові акти Президента України, які відповідають цілям і функціям управлінської діяльності у сфері публічно-правових відносин, крім випадків, якщо такі правові акти за своїми змістом і процедурою вимагають перевірки на відповідність Конституції України, для яких законом установлено інший порядок судового оскарження. Натомість конституційні правовідносини між Верховною Радою України і Президентом України, які виникли внаслідок видання спірного Указу № 303/2019, що призвів до спору, який має іншу природу, відмінну від наведеного в пункті 2 частини першої статті 4 КАС України визначення публічно-правового спору, віднесено відповідно до статей 147, 150 Конституції України до юрисдикції Конституційного Суду України.

12. З огляду на зазначене суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про визнання протиправними (незаконними), такими, що не відповідають частині першій статті 2 КАС України, дій Президента України Зеленського В . О. щодо владного (обов`язкового до виконання на території України) вирішення Указом № 303/2019 спору між Президентом України і Верховною Радою України (Головою Верховної Ради України) стосовно дня (моменту) припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання, а також про визнання протиправним (незаконним) згаданого Указу через його невідповідність Конституції України, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

13. У частині позовних вимог щодо зобов`язання відповідача відшкодувати Державному бюджету України фактичні витрати на підготовку та проведення позачергових виборів до Верховної Ради України, здійснених на виконання оскаржуваного Указу № 303/2019, суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначив, що така вимога є похідною від зазначених позовних вимог, а тому не може бути розглянута адміністративним судом.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

14. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржники зазначають, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків про те, що справа за позовом фізичних осіб ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Президента України щодо оскарження його дій та Указу № 303/2019 не є публічно-правовим спором.

15. Скаржники звертають увагу на те, що застосований судом для відмови у відкритті провадження пункт 1 частини першої статті 170 КАС України передбачає, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо увесь позов цілком, а не окреме його питання не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

16. Скаржники вважають, що заявлений ними позов цілком підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції незалежного від того, чи оскаржують вони законність акта і дій Президента України, чи їх конституційність. Головне і єдине обмеження - щоб для розгляду таких спорів законом не було встановлено іншого порядку судового провадження. До такого висновку скаржники дійшли з огляду на те, що згідно зі статтею 150 Конституції України спори між фізичними особами і Президентом України не підвідомчі Конституційному Суду України.

17. Окремо скаржники акцентують увагу Великої Палати Верховного Суду на тому, що вони на виконання оскаржуваної ухвали суду першої інстанції звернулися з тотожною позовною заявою до Конституційного Суду України, рішення якого, на момент подання апеляційної скарги вони не отримували.

18. В апеляційній скарзі скаржники також просять Велику Палату Верховного Суду звернутися до Пленуму Верховного Суду для прийняття рішення про звернення Верховного Суду до Конституційного Суду України для вирішення питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу № 303/2019 із зазначеної в позовній заяві ОСОБА_1 та ОСОБА_2 підстави: здійснення Президентом України Зеленським В. О . при підписанні зазначеного Указу виключних повноважень суду щодо владного вирішення спору між Президентом України і Верховною Радою України (Головою Верховної Ради України) стосовно дня (моменту) припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання.

19. Скаржники також просять роз`яснити Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду, що він зобов`язаний зупинити провадження в адміністративній справі № 9901/279/19, якщо дійде висновку про об`єктивну неможливість розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України.

Позиція Президента України щодо апеляційної скарги

20. Представник Президента України у відзиві на апеляційну скаргу зазначає про те, що суд першої інстанції правильно зазначив, що конституційні правовідносини між Верховною Радою України і Президентом України, які виникли внаслідок видання спірного Указу, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України і не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

21. Водночас представник відповідача у відзиві на апеляційну скаргу зауважив, що Указ № 303/2019 був предметом розгляду Конституційного Суду України, який 20 червня 2019 року ухвалив Рішення № 6-р/2019 щодо відповідності Конституції України (конституційності) зазначеного Указу.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

22. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі й у відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.

23. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

24. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

25. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

26. Відповідно до положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

27. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

28. За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

29. Водночас за змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

30. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені статтею 266 КАС України.

31. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією статтею такими є, зокрема, справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

32. Аналіз перелічених норм свідчить про те, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

33. Зі змісту позовної заяви суд установив, що предметом спору у цій справі є правомірність Указу Президента України № 303/2019.

34. Однак згідно із зазначеними вище висновками в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Президента України, які виникли у правовідносинах, у яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

35. Отже, при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, визначальним є характер спірних правовідносин.

36. Правовий статус Президента України визначений відповідним розділом Конституції України.

37. Відповідно до положень статті 106 Конституції України Президент України, зокрема, призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією; припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією.

38. Відповідно до частини другої, третьої статті 90 Конституції України Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України.

39. Відповідно до зазначених конституційних положень Президент України наділений правом достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України визначені у статті 90 Основного Закону України, і в цьому процесі (у цих правовідносинах) Президент України реалізує свої владні повноваження шляхом ухвалення відповідного акта (у формі указу).

40. Відповідно до пункту 7 статті 106 Конституції України Президент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією. Отже, на підставі його оскаржуваного Указу № 303/2019 про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України виникають певні конституційно-правові наслідки.

41. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності.

42. Крім того, у Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 Конституційний Суд України констатував, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов`язки). Тотожний висновок закріплений у Рішенні Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007 (пункт 6 мотивувальної частини).

43. Отже, Конституційний Суд України, сформулювавши такий правовий висновок, визначив, що акти Президента України, які мають конституційно-правову природу, належать до сфери конституційної юрисдикції.

44. В апеляційній скарзі скаржники наголошують, що Указ № 303/2019, а також дії Президента України щодо його видання було оскаржено саме через те, у такий спосіб останній, не маючи на це відповідних правових підстав, вирішив публічно-правовий спір з Верховною Радою України (Головою Верховної Ради України) щодо дня (моменту) припинення повноважень коаліції депутатських фракцій Верховної Ради України.

45. Однак Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що офіційна інтерпретація положень частин шостої, сьомої, дев`ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень «коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України» та «припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України», надавалась Конституційним Судом України в Рішенні від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008, у пункті 3.2 якого зроблено такий висновок.

Сформування чи несформування коаліції депутатських фракцій має конкретні конституційно-правові наслідки. Якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій (або буде відсутня коаліція депутатських фракцій, яка б відповідала вимогам статті 83 Конституції України), то Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України (пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України). Від факту сформування коаліції депутатських фракцій безпосередньо залежить формування Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83, пункт 9 частини першої статті 106, частина третя статті 114 Конституції України).

46. Отже, з огляду на правові підстави видання спірного Указу № 303/2019 його оцінка вимагатиме перевірки не на предмет законності, а на предмет відповідності Конституції України, а наведена практика Конституційного Суду України демонструє, що видання оскаржуваного Указу є частиною ланцюга конституційно-правових відносин, які передують його виданню та виникають унаслідок його видання.

47. Ураховуючи зазначене, висновок судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про непоширення юрисдикції Верховного Суду на справу за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання протиправним та нечинним Указу № 303/2019 відповідає правильному застосуванню норм права.

48. Мотиви та твердження позивачів в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

49. Водночас в оскаржуваній ухвалі суд першої інстанції роз`яснив, що розгляд такої справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

50. Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

51. Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України.

52. Згідно з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, який міститься у постанові від 26 червня 2019 року (справа № 9901/275/19, провадження № 11-536заі19), за певних умов Указ Президента України може бути предметом розгляду Конституційним Судом України, однак цей суд не входить до системи судів загальної юрисдикції, тому наведене роз`яснення щодо юрисдикційної належності справи не відповідає вимогам статті 170 КАС України.

53. За таких обставин у цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції помилково роз`яснив ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , що розгляд цих вимог віднесено до компетенції Конституційного Суду України. Отже, оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в цій частині підлягає зміні.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

54. За правилами статей 315, 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

55. За таких обставин ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2019 року підлягає зміні шляхом виключення з її резолютивної частини абзацу другого, в якому роз`яснено заявникам, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

56. Водночас стосовно заявленого в апеляційній скарзі клопотання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про звернення Верховного Суду до Конституційного Суду України для вирішення питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України № 303/2019 Велика Палата Верховного Суду зауважує, що питання ініціювати перед Верховним Судом звернення до Конституційного Суду України належить до виключної компетенції судів.

Висновки щодо розподілу судових витрат

57. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

58. Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює судове рішення першої інстанції, але виключно у частині мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити частково.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2019 року змінити, виключивши з резолютивної частини цієї ухвали роз`яснення суду про те, що розгляд такої справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

3. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді С. В. Бакуліна В. С. Князєв

В. В. Британчук Л. М. Лобойко

Ю. Л. Власов Н. П. Лященко

М. І. Гриців О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська