ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2019 року

Київ

справа №826/1572/18

адміністративне провадження №К/9901/54169/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Фанери та плити» (далі - ПрАТ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 березня 2018 року (суддя Аблов Є.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року (судді Троян Н.М., Бужак Н.П., Костюк Л.О.) у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди) до ПрАТ, за участю Генеральної прокуратури України, про анулювання дозволу, -

встановив:

У січні 2018 року Мінприроди звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило анулювати дозвіл від 15 серпня 2013 року № 8036600000-004 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, виданий терміном дії з 15 серпня 2013 року по 15 серпня 2018 року (далі - Дозвіл).

На обґрунтування позову зазначило, що відповідач здійснює свою діяльність з порушенням вимог природоохоронного законодавства і ним не усунуті порушення зазначені в приписах Державної екологічної інспекції у м. Києві (далі - Інспекція), винесених через невиконання умов Дозволу та вимог діючого законодавства України.

Суди встановили, що Мінприроди видало ПрАТ дозвіл № 8036600000-04 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 15 серпня 2013 року. Термін дії до 15 серпня 2018 року (Дозвіл).

Інспекція за згодою Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекція) перевірила ПрАТ щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства України в частині охорони атмосферного повітря. За результатами перевірки, яку провела у період з 17 по 25 жовтня 2016 року, склала акт № 05/759а та видала припис від 25 жовтня 2016 року № 05/353п.

Інспекція також за наслідками перевірки, яку провела упродовж з 11 по 21 квітня 2017 року, склала акт № 05/117а та видала припис від 28 квітня 2017 року № 05/71п.

За результатами перевірки, проведеної у період з 01 по 10 листопада 2017 року, склала акт № 05/363а та видала припис від 10 листопада 2017 року № 05/204п.

Згідно з актом від 13 грудня 2017 року державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Інспекції не допустили до проведення перевірки.

Інспекція листом від 18 грудня 2017 року № 2910-05/04 звернулася до Держекоінспекції з пропозицією про анулювання Дозволу ПрАТ у зв'язку з порушенням статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Держекоінспекція звернулася до Мінприроди із поданням від 21 грудня 2017 року № 2/4-4-7998 про анулювання зазначеного Дозволу.

Підставою для звернення до суду з цим позовом Мінприроди назвало те, що ПрАТ проводить господарську діяльність, на яку отримало Дозвіл, з порушенням вимог законодавства, а також не виконує приписи дозвільного органу щодо їх усунення, хоча підприємству було надано достатньо часу для їх усунення.

Порушення вимог екологічного законодавства, згідно з поданням від 21 грудня 2017 року № 2/4-4-7998, полягали у перевищенні затверджених граничнодопустимих викидів, установлених дозволом (оксид вуглецю, азоту діоксини), що є наднормативними викидами. Таке порушення було встановлене під час здійснення порівняльних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, зазначених в Режимній карті роботи «Конус-Кесселя» на деревинній трісці, складеній товариством з обмеженою відповідальністю «Діксі Інжиніринг» і затвердженій технічним директором приватного акціонерного товариства «Фанплит» 02 листопада 2015 року, та в Дозволі.

Протягом 11-21 квітня 2017 року було установлено, що газові очисні установки, встановлені на джерелах викидів підприємства, не забезпечують ступінь очищення викидів забруднюючих речовин на рівні (не менше) передбаченому паспортами; підприємство здійснило монтаж лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кесселя» для нагрівання термомасла, що є частиною виробничого процесу, без відповідного проекту з розділом «оцінка впливів на навколишнє середовище» та висновку державної екологічної експертизи; ємність для зберігання нафтопродуктів та роздані колонки АЗС, що наявні на підприємстві, демонтовані без відповідного проекту з розділом «оцінка впливів на навколишнє середовище» та висновку державної екологічної експертизи; водогосподарські споруди та технічні пристрої утримуються в неналежному стані; підприємство не провело інвентаризацію відходів та не здійснило їх декларування; облік, зберігання та утилізація відходів, що утворюються підприємством, здійснюються з порушенням Закону України «Про відходи».

Порушення, які були виявлені Інспекцією та залишаються неусунутими, полягають у тому, що ПрАТ:

- не розробило проект з розділом «оцінка впливів на навколишнє середовище»;

- не отримало висновку державної екологічної експертизи на монтаж лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кесселя» для нагрівання термомасла для каландрованого пресу та парафіну, що є частиною виробничого процесу та відноситься до пункту 14 переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2013 року № 808 «Про затвердження переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку».

Встановлено також, що ПрАТ здійснило монтаж лінії подачі деревинної тріски до масляної установки «Конус-Кесселя» для нагрівання термомасла, що передбачає використання в процесі експлуатації котельного обладнання іншої категорії небезпечної речовини, ніж природний газ.

Відповідач листом від 08 грудня 2017 року № 607 підтвердив відсутність висновку державної екологічної експертизи на монтаж лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кесселя» для нагрівання термомасла для каландрованого пресу та парафіну.

У зв'язку із недотриманням ПрАТ умов Дозволу Мінприроди звернулося до суду з позовом про його анулювання.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 06 березня 2018 року позов задовольнив. Анулював Дозвіл.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 31 травня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

ПрАТ не погодилося із цими рішеннями і звернулося із касаційною скаргою про їх скасування та ухвалення нового рішення - про відмову у задоволенні позову.

Покликається на те, що суди допустили порушення абзацу п'ятого частини сьомої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Не встановили, що Мінприроди як дозвільний орган видало ПрАТ припис про усунення порушень із наданням достатнього часу для їх усунення. При цьому, відсутність припису дозвільного органу та відсутність факту невиконання відповідачем припису дозвільного органу свідчить про те, що у Мінприроди не було законних підстав для звернення до суду з позовом про анулювання дозволу.

Зазначає, що жоден закон не надає Мінприроди як дозвільному органу права звертатись до суду у випадку невиконання суб'єктом господарювання припису органу державного нагляду (контролю).

Інспекція не є дозвільним органом і невиконання її припису у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» тягне за собою відповідальність у вигляді штрафних санкцій.

Дозвільним органом, який видає дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря є Мінприроди та обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.

Тому приписи Інспекції, на яких ґрунтується як адміністративний позов, так і оскаржувані судові рішення, не є приписами дозвільного органу.

Йдеться у скарзі й про те, що суди, дійшовши висновку про те, що до початку монтажу лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кессея» треба було розробити проект з розділом «оцінка впливів на навколишнє середовище» та отримати висновок державної екологічної експертизи, не врахували, що Закон України «Про екологічну експертизу» регулював проведення різних форм екологічних експертиз і здійснення державної екологічної експертизи дійсно було обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку відповідно до статті 13 цього Закону. ПрАТ на виконання цієї статті забезпечило здійснення державної екологічної експертизи про, що департамент міського благоустрою та збереження природного середовища Київської міської державної адміністрації видав висновок державної екологічної експертизи від 30 березня 2015 року № 4 до матеріалів оцінки впливу на навколишнє середовище «Діяльність приватного акціонерного товариства «Фанери та плити». Зазначає також, що лінія подачі деревинної тріски до котла «Конус-Кесселя» не є новою технікою чи технологією чи потужністю виробництва, не впроваджує нові матеріали і речовини.

Посилається скаржник і на те, що суди не вжили визначені законом заходи необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі витребування доказів. Не була призначена експертиза. Не були залучені спеціалісти (фахівці).

У відзивах на касаційну скаргу Мінприроди та Генеральна прокуратура України просять залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

Верховний Суд переглянув рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь встановлює Закон України від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1264-ХІІ).

Відповідно до статті 34 цього Закону завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Відповідно до вимог Закону № 1264-ХІІ державному контролю, здійснення якого покладається на Мінприроди, підлягають, зокрема використання і охорона земель, надр та стан навколишнього природного середовища.

Відповідно до статті 12 Закону № 1264-ХІІ громадяни України зобов'язані берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища та здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів.

Використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов'язкових екологічних вимог встановлених статтею 40 Закону № 1264-ХІІ.

Відповідно до статті 28 Закону № 1264-ХІІ (у редакції чинній до набрання чинності 18 червня 2017 року Закону України від 23 травня 2017 року № 2059-VІІІ «Про оцінку впливу на довкілля») державна екологічна експертиза проводиться відповідно до Закону України від 09 лютого 1995 року № 45/95-ВР «Про екологічну експертизу» (чинного до 18 червня 2017 року; далі - Закон № 45/95-ВР).

Згідно зі статтею 39 Закону № 45/95-ВР реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється.

Відповідно до пункту «є» статті 3 Закону № 1264-ХІІ встановлена обов'язковість надання висновків державної екологічної експертизи.

Законом № 45/95-ВР визначено, що метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах.

Відповідно до Закону № 45/95-ВР екологічною експертизою визначається ступінь екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності, оцінюється вплив діяльності об'єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища і якість природних ресурсів, оцінюється ефективність, повнота, обґрунтованість та достатність заходів щодо охорони навколишнього природного середовища.

За статтею 13 Закону № 45/95-ВР здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України <…>.

Відповідно до статті 10 Закону України від 16 жовтня 1992 року № 2707-ХІІ «Про охорону атмосферного повітря» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2707-ХІІ), підприємства, установи, організації та громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов'язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан зобов'язані, зокрема здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин, тощо.

Згідно зі статтею 11 Закону № 2707-ХІІ, для забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливого середовища життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище здійснюється регулювання викидів найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Статтею 33 Закону № 2707-ХІІ визначена відповідальність за порушення законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, також і у разі перевищення обсягів викидів забруднюючих речовин, встановлених у дозволах на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Відповідно до вимог статті 12 Закону № 2707-ХІІ господарська чи інші види діяльності, пов'язані з порушенням умов і вимог до викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря і рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на його стан, передбачених дозволами, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) або припинена відповідно до законодавства.

Частиною дев'ятою статті 4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» унормовано, що невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання згідно із законом.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначені Законом України від 06 вересня 2005 року № 2806-ІV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-ІV).

Статтею 4 цього Закону визначено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, серед іншого, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру.

Відповідно до вимог статті 41 Закону № 2806-ІV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з перелічених у цій статті підстав, зокрема, з підстави здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Як встановили суди, Держекоінспекція внесла до Мінприроди подання від 21 грудня 2017 року № 2/4-4-7998 про анулювання Дозволу, виданого цим органом (Мінприроди), з матеріалів якого стало відомо про невиконання приписів Інспекції про порушення позивачем умов Дозволу та вимог природоохоронного законодавства України, а також про складений акт недопуску до проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства суб'єктом господарювання від 13 грудня 2017 року.

Відповідно до пункту 2.1.3 Дозволу при проведенні реконструкції, модернізації, введення нових потужностей виробництва підприємство повинно керуватись чинним природоохоронним законодавством України.

Перевірка, серед іншого, встановила відсутність проекту з розділом оцінки впливів на навколишнє середовище та висновку державної екологічної експертизи на монтаж лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кесселя» для нагрівання термомасла для каландрованого пресу та парафіну, що є частиною виробничого процесу та відноситься до пункту 14 переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну безпеку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2013 року № 808 «Про затвердження переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну експертизу».

Тоді ж було встановлено, що під час здійснення порівняння викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, зазначених в Режимній карті роботи «Конус-Кесселя» на деревинній трісці, яка складена ТОВ «Діксі Інжиніринг» та затверджена технічним директором ПрАТ 02 листопада 2015 року, та в Дозволі виявлено перевищення затверджених граничнодопустимих викидів установлених Дозволом (оксид вуглецю, азоту діоксиду), що є наднормативними викидами, а також є невиконання умов Дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Отже, в контексті фактичних обставин цієї справи суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач порушив вимоги екологічного законодавства, виявом яких є перевищення затверджених граничнодопустимих викидів, установлених Дозволом, що є наднормативними викидами. Таке порушення було виявлено під час здійснення порівняльних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, зазначених в Режимній карті роботи «Конус-Кесселя» на деревинній трісці, складеній ТОВ «Діксі Інжиніринг» і затвердженій технічним директором ПрАТ 02 листопада 2015 року та в Дозволі.

Протягом 11-21 квітня 2017 року було установлено, що, зокрема газові очисні установки, встановлені на джерелах викидів підприємства, не забезпечують ступінь очищення викидів забруднюючих речовин на рівні (не менше) передбаченому паспортами; підприємство здійснило монтаж лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кесселя» для нагрівання термомасла, що є частиною виробничого процесу, без відповідного проекту з розділом «оцінка впливів на навколишнє середовище» та висновку державної екологічної експертизи.

Ці порушення, які були виявлені Інспекцією та щодо яких були винесені приписи, усунуті не були.

Враховуючи ці обставини, суди першої й апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для анулювання Дозволу.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи, наведені у касаційній скарзі, не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів першої й апеляційної інстанцій.

У скарзі також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись статтями 341, 342, 343, пунктом 1 частини першої статті 349, статтями 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу приватного акціонерного товариства «Фанери та плити» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Гриців

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко