ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2019 року

Львів

№ 857/2605/19

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.

суддів Гінди О.М., Старунського Д.М.

за участі секретаря судового засідання Пильо І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (суддя - Дерех Н.В., м. Тернопіль, повний текст судового рішення складено 22 лютого 2019 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління транспорту, комунікацій та зв`язку Тернопільської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,-

ВСТАНОВИЛА :

ОСОБА _1 01.11.2018 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління транспорту, комунікацій та зв’язку Тернопільської міської ради, у якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі». Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки розраховане на неодноразове застосування та щодо невизначеного кола осіб - встановлює тарифи на перевезення пасажирів у м. Тернополі. Зазначає, що при прийнятті оскаржуваного рішення та наступних рішень, якими дане рішення визнавалось таким, що втратило чинність, а також викладалось в новій редакції, відповідачем порушено встановлену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі – Закон №1160-IV) процедуру прийняття регуляторних актів, а саме порядку його підготовки, оприлюднення проекту, та з невідповідним аналізом регуляторного впливу. Позивач наголошує, що аналіз регуляторного впливу проекту оскаржуваного акту не відповідає вимогам статті 8 Закону №1160-IV, «Методиці проведення аналізу впливу регуляторного акту», затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 №308 (далі – Методика №308), зокрема, не доведено, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб’єктів господарювання, громадян та держави; аналіз регуляторного впливу проекту оскаржуваного акту не відповідає фактично прийнятому рішенню; проект оскаржуваного рішення, як регуляторного акту не був оприлюднений у друкованих засобах масової інформації; повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного регуляторного акту не відповідало встановленим Законом №1160-IV вимогам, а саме не містило стислий зміст проекту оскаржуваного наказу. Позивач звертає увагу, що оскаржуваним рішенням встановлена диференційована система оплати визначально за критерієм готівкової/безготівкої оплати, із проведенням диференціації також і в межах способів електронної оплати, оскільки власникам «Соціальної картки Тернополянина», було надано право на найбільш привілейований проїзд, хоча ні в аналізі регуляторного впливу, ні в самому тексті оскаржуваного акту не обґрунтовано такий відмінний підхід до ціноутворення. Отже, як зазначає позивач, має місце дискримінація – критерій наявності електронного квитка, для оформлення якого варто сплатити більші кошти, ніж за звичайний, так і бути зареєстрованим у м. Тернополі – є тою ознакою, за якою виникає прихильне становище у плані оплати проїзду. Враховуючи сукупність вищенаведених обставин позивач стверджує про порушення Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради вимог частини другої статті 21 Конституції України, Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», статті 1 Протоколу 12 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року у справі №500/2333/18 в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з’ясування обставин, що мають значення для справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги покликається на обставини, викладені в позовній заяві, яким суд першої інстанції не надав належної правової оцінки. Крім цього, апелянт зазначає, що судом першої інстанції безпідставно взято до уваги висновки Звіту «Тер Аудит», оскільки такий складно лише 14.11.2018, з огляду на що він не міг братись до уваги під час розробки та прийняття оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі». Вважає безпідставною відмову суду першої інстанції надавати правову оцінку рішенню Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», оскільки це суперечить вимогам частини десятої статті 264 КАС України та свідчить про недотримання принципу офіційного з’ясування обставин справи.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористалась.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» прийняте у відповідності до Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Закону №1160-IV, з дотриманням Методики №308, з огляду на що, підстави для визнання його нечинним відсутні.

Апеляційний суд не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та, надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, враховує таке.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що 30.10.2018 Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

05.11.2018 Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №825 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету», пунктом 1 якого визначено: «Вважати таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

15.11.2018 Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», яким вирішено вважати таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 05.11.2018 №825 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету» та внесено зміни в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», пункти 1,3,4,6,9 викладено в новій редакції.

Не погоджуючись із рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» (із наступними змінами), позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт – акт управління (рішення) суб’єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З матеріалів справи видно, що позивач є мешканцем міста Тернополя та йому кореспондоване право користування автомобільним та електричним транспортом у місті проживання, таким чином, дія оскаржуваного рішення як акту регуляторного впливу поширюється в тому числі і на позивача.

Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позивач є суб’єктом правовідносин, до якого застосовується рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» (із наступними змінами).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, суд дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.

До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» (далі – Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 11 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Підпунктом 2 пункту «а» статті 28 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Враховуючи викладене, відповідні органи влади та органи місцевого самоврядування, які є організаторами пасажирських перевезень на відповідній території, повністю відповідають за організацію належного перевезення пасажирів, встановлення тарифів на користування автомобільними та електричними транспортними послугами.

Відповідно до частини третьої статті 5 Закону України «Про автомобільний транспорт» (далі – Закон №2344-III) державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, зокрема тарифної політики на автомобільному транспорті.

Згідно з частиною восьмою статті 4 Закону України «Про міський електричний транспорт» (далі – Закон №1914-IV) правила користування міським електричним транспортом затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Вони визначають порядок проїзду і його оплати, права та обов’язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті» від 17.01.2017 №1812-VIII (далі – Закон №1812-VIII) органи місцевого самоврядування запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, встановлюють порядок її функціонування, а також форми носіїв, види, порядок обігу та реєстрації проїзних документів, визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

У зв'язку з набранням чинності цим Законом, з метою введення в дію та забезпечення належного функціонування автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті міста Тернополя, рішенням Тернопільської міської ради від 28.07.2017 №7/16/34 «Про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті» впроваджено автоматизовану систему обліку оплати проїзду (АСООП) в міському пасажирському транспорті міста Тернополя.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до Законів №1914-IV, №2344-III, №1160-IV, наказу Міністерства транспорту та зв’язку України від 17.11.2009 №1175 «Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту», наказу Міністерства інфраструктури України від 25.11.13 №940 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус)», керуючись статтею 28 Закону №280/97-ВР, враховуючи клопотання перевізників, Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято оскаржуване рішення від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричних транспортом в м. Тернополі».

Оскаржуване рішення (із наступними змінами) за своїм характером та змістом є регуляторним актом, що регламентує тарифи на транспортні послуги у місті Тернополі.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначені Законом №1160-IV.

Відповідно до статті 1 Закону №1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України; регуляторний акт – це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 4 Закону №1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов’язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності (стаття 5 Закону №1160-IV).

Згідно із положеннями статті 7 Закону №1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Статтею 8 цього ж Закону визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв’язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб’єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв’язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб’єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов’язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

У відповідності до вимог статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п’яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п’ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов’язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до положень статті 13 №1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує висновок про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а.

Разом з тим, за результатом розгляду аналізу регуляторного впливу до проекту рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», встановлено, що такий підготовлено формально, зокрема, його зміст, структура та наповнення не відповідають вимогам Методики №308, яка є обов'язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Відповідно до вимог пункту 13 вказаної Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта викладаються письмово згідно з додатком 1 до Методики, а витрати на одного суб'єкта господарювання великого і середнього підприємництва, які виникають внаслідок дії регуляторного акта, бюджетні витрати на адміністрування регулювання для суб'єктів великого і середнього підприємництва, Тест малого підприємництва (M-Тест) оформлюються згідно з додатками 2-4 до Методики №308.

Так. відповідно до вимог Методики №308 у розділі І аналізу впливу регуляторного акта розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв’язати шляхом державного регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обґрунтувати, чому проблема не може бути розв’язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.

При визначенні проблеми, яку передбачається розв'язані шляхом державного регулювання, у розділі 1 аналізу регуляторного впливу проекту рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» констатовано, що у зв'язку із впровадженням автоматизованої системи оплати проїзду та обліку пасажирів у місті Тернополі на автомобільному та електричному транспорті виникла необхідність у створенні гнучкої системи оплати проїзду. При цьому зазначено, що неможливість точного обліку транспортних послуг, які надаються пільговим категоріям пасажирів, прискорило впровадження електронного обліку пасажирів, що, у свою чергу, дає можливість отримання детальних статистичних даних про пасажиропотоки для формування оптимального графіку руху, маршрутів, а також відкриває шляхи для реалізації гнучкої тарифної політики.

Водночас розробником не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких виникла необхідніша у диференціації розміру тарифу в залежності від способу оплати проїзду (розрахунку), не визначені основні групи (підгрупи), на які проблема справляє вплив.

Крім того, не наведено жодного розрахунку запропонованих тарифів у числовій формі, які б підтверджували їх економічну доцільність як для суб’єктів господарювання, так і для громадян (споживачів послуг з перевезення) та держави.

Зазначене не відповідає вимогам статті 4 Закону №1160-IV, зокрема принципу доцільності - оскільки розробником не обґрунтовано необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення проблеми, зокрема не доведено причинно-наслідковий зв’язок між проблемою, що потребує державного втручання, та обраним способом її вирішення.

У розділі III аналізу регуляторного впливу при визначенні та оцінці альтернативних способів досягнення цілей згідно з додатком 1 до Методики №308 розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб’єктів господарювання від застосування кожного з них.

Однак, розробником при визначенні альтернативних способів досягнення цілей в аналізі регуляторного впливу: наведено лише текстовий опис переваг (недоліків) можливих способів досягнення цілей без визначення вигод і витрат окремо для держави, населення та суб’єктів господарювання від застосування кожного з них; не наведено розрахунків витрат суб’єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту рішення, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу; не зазначено кількість суб'єктів господарювання, що підпадають піл дію регулювання, у розрізі великих, середніх, малих, мікро суб’єктів, у тому числі питому вагу кожної групи у загальній кількості.

Вищевказане не дозволить в подальшому об’єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, шо потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.

Крім того, розробником в аналізі регуляторного впливу до проекту рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі»: не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципів ефективності, забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів та збалансованості, забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб’єктів господарювання, громадян та держави; не наведено обов’язкових показників результативності регуляторного акта, таких як: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта; кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта, розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та або фізичними особами, пов’язаними з виконанням вимог акта; рівень поінформованості суб’єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта, а також їх прогнозних значень у кількісному виразі, чим порушено вимоги пункту 10 Методики №308; додаткові показники, які безпосередньо характеризують результативність регуляторного акта, сформульовані некоректно - ці показники мають бути не описовими, а кількісними та вимірювальними; не визначені заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, а саме, вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для такого відстеження, групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні, а також конкретні строки проведення як базового, так і повторного відстежень результативності акта.

У свою чергу, порушення розробником вимог Закону №1160-IV та Методики №308 в частині визначення показників результативності та заходів з проведення відстеження результативності регуляторного акта не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як передбачено статтею 10 Закону.

Враховуючи викладене, у зв’язку з неналежною підготовкою аналізу регуляторного впливу та відсутністю в ньому всієї необхідної інформації та розрахунків, виконавчим комітетом Тернопільської міської ради порушено вимоги статей 5 і 8 Закону №1160-IV щодо встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу, а також не доведена відповідність проекту рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» принципам державної регуляторної політики.

Також, судом апеляційної інстанції враховуються доводи скаржника в частині невідповідності повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного регуляторного акта, встановленим Законом №1160-IV приписам, зокрема, всупереч вимогам частини п’ятої статті 9 цього Закону, таке повідомлення не містило змісту проекту оскаржуваного акту та адреси сторінки в мережі інтернет, де було оприлюднено проект акту та його регуляторний вплив.

Разом з тим, щодо тверджень суду першої інстанції про те, що позивач, не погоджуючись із процедурою прийняття Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради рішення від 05.11.2018 №825 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення Виконавчого комітету» та Рішення від 15.11.2018 № 872 «Про внесення змін в рішення Виконавчого комітету від 30.10.2018 року №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», що слідували за оскаржуваним рішенням, не заявив будь-яких позовних вимог щодо цих рішень, з огляду на що відсутні підстави для надання юридичної оцінки таким, апеляційний суд зазначає наступне.

Відповідно до вимог частини десятої статті 264 КАС України якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відтак, оскільки рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», внесено зміни в рішення Виконавчого комітету від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» та пункти 1,3,4,6,9 такого викладено в новій редакції, апеляційний суд наголошує про необхідність застосування в даному випадку вимог частини 10 статті 264 КАС України.

Визначаючись на предмет дотримання відповідачем частини другої статті 2 КАС України, при прийнятті оскаржуваного рішення, суд приходить до переконання, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам даної статті, тобто, прийняте не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; необґрунтовано, без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); без дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; непропорційно, зокрема без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.

У суді апеляційної інстанції відповідачем не спростовано доводи позивача та не надано належних та допустимих доказів, які б обґрунтовували правомірність дій органу місцевого самоврядування щодо дотримання процедури прийняття спірного регуляторного акту.

Предметом даної справи є протиправність та нечинність рішень відповідача, які мають характер нормативно-правових актів. Тому справа розглядалася з особливостями розгляду адміністративних справ відповідної категорії, що встановлені статтею 264 КАС України.

Відповідно до частини 9 цієї статті, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Керуючись даною нормою, апеляційний суд визнає протиправними та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» із змінами, внесеними рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

Разом з тим, згідно із частиною першою статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Суд враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов’язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов’язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини третьої статті 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам по справі, допущені судом першої інстанції порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи, а тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

Колегія суддів також враховує, що згідно з підпунктом «б» частини 4 статті 322 КАС України, у резолютивній частині постанови суду апеляційної інстанції зазначається, зокрема, новий розподіл судових витрат, понесених у зв'язку з розглядом справи у суді першої інстанції, - у випадку скасування або зміни судового рішення.

Керуючись ч.3 ст.243, 264, 308, 310, 317, 321, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30 жовтня 2018 року №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» із змінами, внесеними рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15 листопада 2018 року №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

Зобов’язати Виконавчий комітет Тернопільської міської ради відповідно до вимог частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частини рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Тернопільської міської ради 1762 грн (одна тисяча сімсот шістдесят дві гривні) сплаченого судового збору.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя

ОСОБА_2

судді

ОСОБА_3

ОСОБА_4

Повне судове рішення складено 19 квітня 2019 року.