ПОСТАНОВА

Іменем України

09 квітня 2019 року

Київ

справа №809/1891/16

адміністративне провадження №К/9901/34645/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 809/1891/16

за позовом Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області

до Державного підприємства "Делятинське лісове господарство"

про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (у складі колегії суддів: Попка Я.С., Хобор Р.Б., Обрізка І.М.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

22 грудня 2016 року позивач, Державна екологічна інспекція в Івано-Франківській області звернулася до суду з позовом до Державного підприємства «Делятинське лісове господарство», в якому просило:

- зобов'язати відповідача допустити працівників Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області до проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та надати необхідні документи у відповідності до статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 січня 2017 року позов задоволено. Зобов'язано Державне підприємство «Делятинське лісове господарство» допустити працівників Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області до проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та надати необхідні документи у відповідності до статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що у працівників Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області наявні правові підстави для проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ДП «Делятинське лісове господарство», у межах наданих повноважень та в порядку, визначеному чинним законодавством.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року апеляційну скаргу Державного підприємства «Делятинське лісове господарство» задоволено. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 січня 2017 року у справі № 809/1891/16 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області до Державного підприємства «Делятинське лісове господарство» про зобов'язання до вчинення дій відмовлено.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено право органу держаної екологічної інспекції звертатися до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 19 червня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 809/1891/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Суддя-доповідач ухвалою від 07 лютого 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 809/1891/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 08 квітня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 09 квітня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державною екологічною інспекцією в Івано-Франківській області видано наказ № 464 від 12 грудня 2016 року про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства на території лісового фонду Білославського лісництва ДП «Делятинське лісове господарство». Підставою для видачі наказу про проведення позапланової перевірки відповідача стали звернення гр. Лейблюка В.Д., жителя села Білі Ослави Надвірнянського району Івано-Франківської області, щодо порушення ДП «Делятинське лісове господарство» вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, направлені до Держекоінспекції України і в подальшому скеровані до Держекоінспекції в Івано-Франківській області.

Листом Держекоінспекції України № з/1-982зг від 19 серпня 2016 року надано згоду Держекоінспекції в Івано-Франківській області на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині ведення лісогосподарської діяльності ДП «Делятинський лісгосп» (код ЄДРПОУ 22189570, вул. 16 Липня, 11, смт. Делятин, Надвірнянський район Івано-Франківська область) у зв'язку із зверненням гр. Лейблюка В.Д. від 19 липня 2016 року, 04 серпня 2016 року.

12 грудня 2016 року на підставі наказу Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області № 464 від 12 грудня 2016 року видано направлення № 497 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ДП «Делятинське лісове господарство» з 14 грудня 2016 року по 16 грудня 2016 року та з 20 грудня 2016 року по 21 грудня 2016 року.

14 грудня 2016 року працівниками Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області складено акт про не допуск до здійснення позапланової перевірки ДП «Делятинське лісове господарство», до проведення якої залучені ст. о/у УЗЕ Івано-Франківської області НП України Р. Дронів, о/у Надвірнянського ВП ГУНП в Івано-Франківській області І.Арсенич, прокурор Надвірнянської місцевої прокуратури В.Римарук. Із вказаним актом ознайомлений директор ДП «Делятинське лісове господарство» І.Симчич, що підтверджується підписом на вказаному акті.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що суд апеляційної інстанції незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позову. Зокрема, зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у позивача права на звернення до суду з позовною заявою до суб'єкта господарювання про зобов'язання допустити інспекторів до здійснення перевірки та надати необхідні документи відповідно до статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є необґрунтованим, та не відповідає нормам матеріального та процесуального права та фактичним обставинам справи.

Від відповідача відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції не відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 50 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається КАС України та в спеціальних нормах закону.

В той же час, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, ні Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ні Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та іншим законодавством України не передбачено право Держекоінспекції на звернення до суду із позовом про зобов'язання допустити працівників до проведення перевірки.

Згідно із частиною третьою статті 6 КАС (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Суд зазначає, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15 і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.

За встановлених судами обставин цієї справи, суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція в Івано-Франківській області не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.

Відповідно до статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom»), заява № 4451/70, § 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria»), заява № 36760/06, § 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France, заява № 88/1991/340/413).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно із частиною першою статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ

Колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі слід закрити, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, але і не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв'язку з чим немає підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 січня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року скасувати.

Провадження у справі № 809/1891/16 за позовом Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області до Державного підприємства "Делятинське лісове господарство" про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко