ПОСТАНОВА

Іменем України

13 березня 2019 року

Київ

справа №826/20585/14

адміністративне провадження №К/9901/50461/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.

за участю:

секретаря судового засідання - Головко О.В.,

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача (Кабінету Міністрів України )- Польця Д.М.,

представника відповідача (Державної адміністрації залізничного транспорту України) - Коротуна О.М.,

представника третьої особи - Загороднього В.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції клопотання Державної адміністрації залізничного транспорту України про закриття провадження в адміністративній справі №826/20585/14

за позовом ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України, Державної адміністрації залізничного транспорту України, третя особа - Міністерство інфраструктури України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України та Державної адміністрації залізничного транспорту України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Земляної Г.В., суддів: Сорочко Є.О., Лічевецького І.О.))

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2014 року ОСОБА_6 звернувся до суду з позовом, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, в якому просив

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1154-р "Про звільнення ОСОБА_6 з посади генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України";

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної адміністрації залізничного транспорту України від 03 грудня 2014 року №4114/ос "по особовому складу";

- поновити ОСОБА_6 на посаді генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Кабінетом Міністрів України у розпорядженні від 26 листопада 2014 року №1154-р не вказано підстав звільнення з посади. Попередження про звільнення працівника за два місяці з боку власника або уповноваженої особи позивачу надіслано не було. Крім того, звільнення відбулося під час відпустки, яка була надана ОСОБА_6 наказом Укрзалізниці від 24 листопада 2014 року №4069/ос. Також відповідачем в порушення норм трудового законодавства не враховувалась можливість переведення позивача на іншу роботу, зокрема в новостворене підприємство ПАТ «Українська залізниця».

3. Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 січня 2015 року залучено до розгляду даної справи в якості третьої особи Міністерство інфраструктури України.

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2015 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу від 03 грудня 2014 року №4114/ос «По особовому складу», поновлення на посаді Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

5. 15 липня 2015 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:

Відмовити у задоволенні позовних вимог.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржене розпорядження прийнято уповноваженою особою за наявності підстави визначеної Положенням про Державну адміністрацію залізничного транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 №262, та у спосіб, визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 року №1156).

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. 08 вересня 2015 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_6 - залишити без задоволення. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 липня 2015 року - без змін.

7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Короткий зміст рішення суду касаційної інстанції

8. 14 квітня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу ОСОБА_7 - представника ОСОБА_6 задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду від 15 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

9. Рішення касаційного суду мотивоване тим, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм матеріального та процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Судом касаційної інстанції вказано, що судами не перевірено та не досліджено наявність розмежувань посадових обов'язків щодо забезпечення діяльності Укрзалізниці між позивачем та його заступниками, а також ймовірність допущення вказаних в акті порушень саме заступниками позивача. Залишена поза увагою судів і та обставина, що зазначені в акті порушення мали місце до призначення позивача на посаду Генерального директора. Ця обставина має визначальне значення з огляду на те, що ОСОБА_6 перебував на посаді Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України короткий проміжок часу, а саме: з 01 квітня 2014 року по 26 листопада 2014 року.

Вирішуючи питання про звільнення позивача з посади Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України за неналежне виконання посадових обов'язків не зазначено в чому саме воно виразилося. Про це не зазначено ні в поданні Міністра інфраструктури України від 25 листопада 2014 року, ні в оскаржуваному розпорядженні. Дану обставину судами не досліджено та не надано їй належної оцінки.

Короткий зміст рішення суду І інстанції (новий розгляд)

10. 21 жовтня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:

У задоволенні позову ОСОБА_6 відмовити повністю.

11. Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що оскаржуване розпорядження прийнято уповноваженою особою за наявності підстави визначеної Положенням про Державну адміністрацію залізничного транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 року №262, з дотриманням Регламенту.

Факт перебування позивача на посаді з квітня по листопад 2014 року заслуговує на увагу щодо не тривалого проміжку часу для здійснення своїх повноважень генерального директора Укрзалізниці, проте не може бути підставою для скасування оскаржуваного розпорядження, оскільки позивачу було відомо про персональну відповідальність за виконання покладених на Укрзалізницю завдань і здійснення нею функцій.

Вирішуючи питання про звільнення позивача з посади Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України за неналежне виконання посадових обов'язків не зазначено в чому саме воно виразилося. Про це не зазначено ні в поданні Міністра інфраструктури України від 25 листопада 2014 року, ні в оскаржуваному розпорядженні.

Разом з тим, зазначені в акті перевірки порушення юридичного, господарського та фінансового характеру свідчать про якість виконання обов'язків керівником юридичної особи. Питання щодо достатності зазначених в акті перевірки підстав для звільнення позивача з посади генерального директора Укрзалізниці не відноситься до компетенції суду, а є виключною компетенцією власника або уповноваженого ним органу чи особи. Суд перевіряє розпорядчий акт суб'єкта владних повноважень тільки з підстав законності його прийняття та відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

12. 10 квітня 2018 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_6 - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2017 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_6 - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1154-р «Про звільнення ОСОБА_6 з посади генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України».

13. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що в акті перевірки, проведеного за результатами окремих питань діяльності, не було конкретизовано в чому саме виразилось порушення позивачем покладених на нього обов'язків і відсутність контролю як генерального директора, і коли саме вони мали місце.

В своєму клопотанні (подані) про звільнення позивача Міністр інфраструктури України не конкретизує які саме порушення стали підставою для його подання, а лише посилається на персональну відповідальність ОСОБА_6 за виконання покладених на нього завдань, що суперечить Порядку розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджуються Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №298 від 11 квітня 2012 року.

Також в оскаржуваному розпорядженні Кабінету Міністрів України не зазначено, в чому саме полягало неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків та не вказана причини та норма права на підставі якої ОСОБА_6 підлягав звільненню.

Відповідачем оскаржуване рішення було прийнято без жодних пояснень позивача, без зазначення причин звільнення в поданні та проекті, та в над короткий термін (в один день), що вказує на його необґрунтованість та безпідставність.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

14. 11 травня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України.

У касаційній скарзі касатор просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2017 року.

Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року.

15. 06 червня 2018 року до Верховного Суду надійшла заява Державної адміністрації залізничного транспорту України про приєднання до касаційної скарги Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 червня 2018 року заяву Державної адміністрації залізничного транспорту України про приєднання до касаційної скарги задоволено та приєднано її вимоги до касаційної скарги Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року у даній справі.

16. ОСОБА_1 - представник позивача ОСОБА_6, надіслав до Верхового Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

17. Верховний Суд ухвалою від 05 лютого 2019 року призначив розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 06 березня 2019 року.

06 березня 2019 року колегією суддів Верховного Суду було оголошено перерву у судовому засіданні до 13 березня 2019 року.

18. 07 березня 2019 року Державною адміністрацією залізничного транспорту України було подано до суду клопотання про закриття провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19. Доводи особи, яка подала клопотання про закриття провадження у справі (Державної адміністрації залізничного транспорту України):

Клопотання обґрунтоване тим, що Державна адміністрація залізничного транспорту України є державною установою, а не органом державної влади. Працівники вказаної державної установи не є державними службовцями, оскільки не складали присяги державного службовця та не мають відповідних рангів державних службовців, в тому числі і ОСОБА_6. В розумінні статті 21 Кодексу законів про працю України власником Державної адміністрації залізничного транспорту України є держава, а уповноваженим нею органом, який призначає та звільняє генерального директора є Кабінет Міністрів України, який регулює питання трудових відносин між Державною адміністрацією залізничного транспорту України та його керівником. Перебування позивача на посаді генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України не прирівнюється ні до діяльності на державних політичних посадах, на до будь-якої іншої державної служби чи служби в органах влади або в органах місцевого самоврядування. Отже, спосіб захисту його порушених, невизнаних або оспорюваних трудових прав визначається нормами Кодексу законів про працю України. Між сторонами наявний трудовий спір, що підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. У зв'язку з наведеними обставинами провадження у даній справі підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

20. Доводи представників Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України стосовно клопотання про закриття провадження у справі:

У судовому засіданні клопотання про закриття провадження у справі підтримали представники Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України. Зазначали, що в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України посада генерального директора Укрзалізниці, яку обіймав позивач, не відноситься до посад публічної служби. У зв'язку з цим даний спір не є адміністративним, а тому провадження у справі підлягає закриттю.

21. Доводи представника позивача стосовно клопотання про закриття провадження у справі:

Представник позивача у судовому засіданні просив суд відмовити у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі та розглянути справу по суті позовних вимог. Зазначав, що даний спір є адміністративним, а посада, з якої звільнено ОСОБА_6 відноситься до посад публічної служби. Крім того, питання про закриття провадження вже вирішувалося Окружним адміністративним судом міста Києва та як правильно зазначено у судовому рішення цього суду, оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1154-р "Про звільнення ОСОБА_6 з посади генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України" повинно розглядатися адміністративними судами за правилами адміністративного судочинства. Крім того, між Кабінетом Міністрів України та позивачем не було укладено контракту, що свідчить про відсутність трудового спору між сторонами.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

22. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 року №292-р ОСОБА_6 призначено на посаду генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України (далі - Укрзалізниця).

23. На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 04 вересня 2014 року №696-т та листа Служби безпеки України від 31 серпня 2014 року, наказом Міністерства інфраструктури України від 08 вересня 2014 №198-Г було утворено комісію з перевірки окремих питань діяльності Державної адміністрації залізничного транспорту України та підприємств залізничного транспорту та проведено відповідну перевірку.

24. За результатом перевірки складено акт про результати проведення перевірки окремих питань діяльності Державної адміністрації залізничного транспорту України та підприємств залізничного транспорту від 25 листопада 2014 року №07/14-14-19-133-17/ДСК.

25. Згідно з висновками викладеними в акті перевірки, виявлені порушення, свідчать про недоліки у виконанні Укрзалізницею своїх завдань та функцій. Персональну відповідальність за виконання покладених на Укрзалізницю завдань і здійснення нею своїх функцій покладено на генерального директора Укрзалізниці ОСОБА_6.

26. Міністром інфраструктури листом від 25 листопада 2014 року № 6998/10/14-14 повідомлено позивача про необхідність надання в строк до 17 години 25 листопада 2014 року особистих письмових пояснень з приводу фактів, викладених в акті перевірки від 25 листопада 2014 року.

27. Проте, у зв'язку із відсутністю позивача на робочому місці, пояснення не відібрані, про що складено відповідний акт від 25 листопада 2014 року. Згідно наказу від 24 листопада 2014 року №4069/ос ОСОБА_6 взяв відпустку без збереження заробітної плати на 3 календарні дні з 25 листопада 2014 року по 27 листопада 2014 року. Виконання обов'язків покладено на заступника генерального директора Укрзалізниці - ОСОБА_8

28. Враховуючи, що зазначені в акті порушення свідчать про неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків, як керівником Укрзалізниці, Міністр інфраструктури України вніс Прем'єр-міністру України подання від 25 листопада 2014 року №7013/10/14-14 з проханням звільнити ОСОБА_6 з посади Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України за неналежне виконання посадових обов'язків.

29. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1154 ОСОБА_6 звільнено з посади генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України.

30. Вважаючи вказане розпорядження незаконним позивач звернувся до суду із даним позовом.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Розглянувши заявлене клопотання про закриття провадження у справі, пояснення сторін, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

32. Виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з рішенням Кабінету Міністрів України щодо його звільнення з посади генерального директора Укрзалізниці.

33. Положенням про Державну адміністрацію залізничного транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 року №262, встановлено що Державна адміністрація залізничного транспорту (Укрзалізниця) є органом управління залізничним транспортом загального користування, підвідомчим Мінінфраструктури.

34. Абзацом першим пункту 7 вказаного Положення Укрзалізницю очолює генеральний директор, який призначається Кабінетом Міністрів України.

35. Як свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державна адміністрація залізничного транспорту України є державною установою.

36. За змістом пункту 2 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній на час прийняття судами оскаржуваних рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

37. Наведені норми узгоджуються з положеннями пункту 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції.

38. Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній на час прийняття судами оскаржуваних рішень) публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

39. Відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, правовий статус державного службовця регулює Закон України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року №4050-VI (чинний на час виникнення спірних правовідносин).

40. Дія цього Закону не поширюється на працівників державних підприємств, установ та організацій (пункт 8 частини другої статті 2).

41. Таким чином, Закон України «Про державну службу» не поширюється на спірні правовідносини. Посада на якій перебував позивач не відноситься до посад держаної служби. Крім того, перебування позивача на посаді генерального директора Укрзалізниці не є діяльністю на державній політичній посаді.

42. Частиною першою статті 3 Кодексу законів про працю України встановлено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

43. Відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, розглядаються судами в порядку цивільного судочинства.

44. Наведені норми узгоджуються з положеннями частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України у чинній редакції.

45. Вищезазначене дає підстави для висновку, що дана справа не є адміністративною, а спір між сторонами слід розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки спірні правовідносини виникли при здійсненні трудової діяльності позивача не пов'язаної з проходженням публічної служби, що в свою чергу виключає розгляд справи в порядку адміністративного судочинства.

46. Стосовно доводів представника позивача про те, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому такий спір підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

47. Сутність даного спору полягає у вирішенні питання правомірності звільнення позивача з посади, діяльність на якій не пов'язана з проходженням публічної служби, а орган в якому працював ОСОБА_6 є державною установою та не є органом державної влади, що виключає можливість його розгляду адміністративним судом.

48. Та обставина, що звільнення позивача було реалізовано спочатку розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1154-р, а потім наказом Укрзалізниці від 03 грудня 2014 року №4114/ос, який було прийнято на виконання вказаного розпорядження Уряду, не спростовує факту звільнення ОСОБА_6 саме з посади генерального директора Укрзалізниці. Позовні вимоги про скасування таких рішень є пов'язаними з одними правовідносинами, а саме трудовими.

49. Окрім того, справа №462/2590/15-ц за позовом ОСОБА_6 про скасування наказу Державної адміністрації залізничного транспорту України від 03 грудня 2014 року №4114/ос та поновлення на посаді Генерального директора Державної адміністрації залізничного транспорту України розглядається за правилами цивільного судочинства. Є очевидним, що розгляд таких рішень у судах різної юрисдикції сповільнює вирішення трудового спору позивача про поновлення на посаді та порушує принцип єфективності судового захисту.

50. Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

51. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

52. Із змісту частини першої статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України вбачається, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

53. Частиною першою статті 334 передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Керуючись статтями 238, 341, 344, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Клопотання Державної адміністрації залізничного транспорту України про закриття провадження в адміністративній справі №826/20585/14 - задовольнити.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року у справі №826/20585/14- скасувати.

3.Провадження у справі №826/20585/14- закрити.

4. Роз'яснити позивачу право на звернення з цим позовом до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І.Л. Желтобрюх