Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким залишити позов без розгляду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 29 грудня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Мороз Л.Л.

Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 803/417/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 06 березня 2019 року.

Одночасно з відзивом на касаційну скаргу позивачем було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 27 травня 2014 року Іваничівська селищна рада Волинської області прийняла рішення № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі», яким затвердила технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі Іваничівського району Волинської області.

14 червня 2014 року в Іваничівській районній газеті «Колос» було опубліковано повідомлення про те, що 27 травня 2014 року селищною радою прийнято ряд рішень, у т.ч. рішення від 27 травня 2014 року № 29/3, при цьому, тексту рішення опубліковано не було та зазначено, що рішення розміщене на сайті ivanichi.com.ua.

Повний текст рішення Іваничівської селищної ради Волинської області від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» було офіційно оприлюднене в Іваничівській районній газеті «Колос» 27 травня 2017 року № 37.

Рішенням Іваничівської селищної ради Волинської області від 11 квітня 2014 року № 28/1 «Про внесення доповнень до плану діяльності Іваничівської селищної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік, затвердженого рішенням селищної ради № 24/3 від 06 грудня 2013 року» були внесені зміни до плану діяльності селищної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік, доповнивши його, зокрема, проектом рішення селищної ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі. Вказане рішення було опубліковане в Іваничівській районній газеті «Колос» 15 квітня 2014 року разом з проектом рішення селищної ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» та аналізом регуляторного впливу до вказаного проекту рішення.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права задоволено позовні вимоги. Зазначає, що в своїх запереченнях на позов, а також в апеляційній скарзі вказував, що оспорюване рішення селищної ради не є регуляторним актом, а відтак недоліки його прийняття в контексті Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не можуть бути підставою для визнання його протиправним та нечинним, однак суди попередніх інстанцій не дали цьому належної оцінки.

Крім того, зазначає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги доводи відповідача щодо залишення позову без розгляду у зв'язку із пропущенням позивачем строків звернення до адміністративного суду.

Відповідач зазначає, що відповідно до норм законодавства, які підлягали застосуванню судами, позивач звернувся до суду із пропуском встановленого статтею 122 КАС України строку звернення до суду і позовна заява повинна була залишена без розгляду судом першої інстанції, а згодом, під час перегляду справи в апеляційному провадженні, судом апеляційної інстанції.

Також в касаційні скарзі відповідач посилається на постанову Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 663/1012/16-а, в якій, на думку відповідача, було відображено зазначену вище позицію та підтверджено правильність залишення позову без розгляду у подібних правовідносинах.

21 лютого 2019 року на адресу суду надійшов відзив позивача на касацій скаргу відповідача, в якому зазначено, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оспорюване рішення Іваничівської селищної ради Волинської області прийняте, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 26 цього Закону, визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, частини п'ятої статті 5, частини першої статті 13 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Частиною першою статті 23 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).

Статтею 1 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Таким чином, затверджена нормативна грошова оцінка визначає базові розрахункові показники, які є обов'язковими для застосування у окремих відносинах між органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарської діяльності, вона може застосовуватися неодноразово і стосуватися невизначеного кола суб'єктів, тому рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земель є регуляторним актом, а відтак має бути прийняте з додержанням вимог Закону № 1160-IV.

Згідно зі статтею 4 Закону № 1160-IV одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язків розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики, зокрема, включає: підготовку аналізу регуляторного впливу; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об»єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (стаття 6 Закону № 1160-IV).

Частиною четвертою статті 9 зазначеного Закону визначено, що проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини п'ятої статті 9 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.

Згідно із частинами шостою-восьмою статті 9 Закону №1160-IV строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Згідно із частиною другою статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Стаття 12 вказаного Закону визначає, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

З наведених вище правових положень можна дійти висновку, що аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта, а в подальшому і сам регуляторний акт, мають бути в установленому порядку оприлюднені.

З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що при прийнятті оспорюваного рішення від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» Іваничівська селищна рада Волинської області порушила вимоги частини другої статті 13, частини п'ятої статті 9 Закону № 1160-IV, оскільки не оприлюднила шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту.

З приводу посилання відповідача в касаційні скарзі на пропущення позивачем строку звернення до суду із адміністративним позовом та неналежну оцінку цього судами попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим кодексом або іншим законом.

Згідно із частиною третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Відтак, оскільки оспорюване рішення від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» є нормативно-правовим актом та набрало чинності 01 січня 2018 року, тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що позивачем не пропущено строк звернення до суду із даним адміністративним позовом.

З приводу посилань відповідача в касаційні скарзі на постанову Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 663/1012/16-а то суд зазначає, що зазначена справа розглядалася судами першої та апеляційної інстанцій в порядку визначеному КАС України в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в якому були відсутні положення аналогічні частині третій статті 264 КАС України в діючій редакції.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції про те, що оспорюване рішення прийняте з порушенням принципів державної регуляторної політики, що позбавило права фізичних та юридичних осіб (у т.ч. позивача), їх об'єднань надати зауваження та пропозиції до проекту такого рішення як регуляторного акту, через що позовні вимоги є підставними та обґрунтованими, а відтак підлягають задоволенню.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 та від 11 грудня 2018 року у справі № 161/13458/14-а (2а/161/550/14).

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Іваничівської селищної ради Волинської області залишити без задоволення.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко

Судді: Л.Л. Мороз