ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

Київ

справа №812/1177/18

адміністративне провадження №К/9901/65569/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради про скасування рішення від 20 березня 2018 року № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Басової Н.М. від 12 липня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гайдара А.В., Блохіна А.А., Сухарька М.Г. від 25 вересня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2018 року ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 172 від 20 березня 2018 року «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що вказаним рішенням Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами в розмірі 3,00 грн за разовий проїзд одного пасажира та затверджена вартість абонентних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 180,00 грн на місяць. Також вирішено рішення виконавчого комітету від 04 жовтня 2016 року № 514 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів електротранспортом» вважати таким, що втратило чинність.

Позивач, як громадянин України, мешканець м. Сєвєродонецька та споживач послуг КП «Сєвєродонецьке тролейбусне управління», вважає, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради є незаконним та протиправним, оскільки відповідачем не дотримано процедуру прийняття регуляторного акта згідно вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; в порушення пункту 3 Розділу 4 Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України 25 листопада 2013 року № 940, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2013 року № 2035/24567, не проведено процедуру публічного обговорення; проект рішення «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом», який був оприлюднений на офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради містив іншу інформацію, ніж рішення, яке було прийняте, а саме: у проекті рішення тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами зазначений у розмірі 4,00 грн за разовий проїзд одного пасажира і вартість абонентних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 240,00 грн на місяць.

Але рішення було змінено в порушення процедури, а саме вимог пункту 5.12 регламенту роботи виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради, де зазначено, що у разі необхідності внесення змін до проекту рішення це рішення доопрацьовується заступником міського голови протягом 3-х днів, а потім візується директором департаменту з юридичних питань та контролю міської ради і передається міському голові на підпис. І тільки після підпису міським головою рішення випускається датою засідання виконавчого комітету міської ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року позов задоволено.

Задовольняючі позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у м. Сєвєродонецьку, у зв'язку з чим недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Виконком Сєвєродонецької міської ради Луганської області звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 05 листопада 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 листопада 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 812/1177/18 та запропоновано сторонам надати відзиви на касаційну скаргу.

Разом з касаційною скаргою Виконкомом Сєвєродонецької міської ради Луганської області подано клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 04 жовтня 2016 року рішенням Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 514 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами в розмірі 2,00 грн за разовий проїзд одного пасажира та затверджено вартість абонементних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 120,00 грн на місяць.

22 лютого 2018 року начальником КП «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» був направлений лист №14-149, зареєстрований в Сєвєродонецькій міській раді 01 березня 2018 року вх. № 1316/19, в якому було зазначено прохання підвищити вартість проїзду в тролейбусі з 2,00 грн до 4,00 грн за одну поїздку, про що були надані відповідні розрахунки.

Вказане звернення було розглянуто на засіданні Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради 20 березня 2018 року і прийнято рішення № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом».

Даним рішенням виконавчий комітет встановив тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами у розмірі 3,00 грн за разовий проїзд одного пасажира; затверджено вартість абонементних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 180 грн на місяць. Також у рішенні зазначено, що воно набуває чинності з 01 квітня 2018 року, а рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 04 жовтня 2016 року № 514 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» вважати таким, що втратило чинність.

При цьому, у газеті «Сєвєродонецькі вісті» № 10 (6682) від 09 березня 2018 року на 8 сторінці було опубліковано про наміри Комунального підприємства «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» підвищити вартість проїзду з 01 квітня 2018 року до 4,00 грн за разовий білет та до 240 грн вартість абонементного білета на 1 людину; проект рішення виконкому «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» був оприлюднений на офіційному веб-сайті міської ради 15 березня 2018 року; рішення № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» оприлюднено на офіційному веб-сайті 20 березня 2018 року та 23 березня 2018 року у газеті «Сєвєродонецькі вісті» №12 (6684) на 4 сторінці.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення міськради має ознаки регуляторного акта і, відповідно, на процедуру його прийняття розповсюджуються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Скаржник також посилається на лист Державної регуляторної служби України від 25 серпня 2016 року, яким роз'яснено, що рішення міськради про встановлення тарифів не є регуляторним актом у розумінні зазначеного Закону.

Від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради, у якому зазначається, що наведені у касаційній скарзі доводи скаржників вже досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій та не знайшли свого підтвердження; зазначається, що суди прийняли законні та обґрунтовані рішення, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Луганського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження виконавчого комітету місцевої ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV).

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, щодо встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Одним із доводів касаційної скарги є твердження про неналежність рішення виконавчого комітету міськради про затвердження тарифів на транспортні послуги до регуляторного акта. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у м. Сєвєродонецьку.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а.

Стосовно посилання скаржника на лист Державної регуляторної служби України від 25 серпня 2016 року, зареєстрований за вхідним № 95 01 вересня 2016 року, яким роз'яснено, що рішення про встановлення тарифів на проїзд міським транспортом не є за своєю правовою природою регуляторним актом, колегія суддів зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій на підставі дослідження змісту вказаного листа встановлено, що роз'яснення, які надані в ньому стосуються іншого звернення Комунального підприємства «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» від 21 липня 2016 року № 14-465 та іншого проекту рішення Сєвєродонецької міської ради, і на цій підставі дійшли до висновку, що лист Державної регуляторної служби України від 25 серпня 2016 року не може бути належним та допустимим доказом у справі на підтвердження факту того, що спірне рішення виконавчого комітету не є регуляторним актом. Колегія суддів погоджується з таким висновком, враховуючи також те, що листи Державної регуляторної служби України мають роз'яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.

Отже, виходячи зі встановленої природи рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 172 від 20 березня 2018 року «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.

Зокрема, статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Стаття 7 Закону № 1160-IV передбачає, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Крім того, статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Відповідно до статті 13 Закону № 1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

стислий виклад змісту проекту;

поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону);

інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань;

інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує висновок про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акту і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акту має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Судом першої інстанції ухвалою від 02 травня 2018 року зобов'язано відповідача надати відповідні докази, пов'язані з процедурою прийняття регуляторного акта.

На її виконання Сєвєродонецька міська рада надала письмові пояснення, у яких зазначила, що не має доказів публічного громадського обговорення проекту рішення від 20 березня 2018 року № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом». До Сєвєродонецької міської ради не надходили зауваження та пропозиції до проекту рішення Сєвєродонецького виконкому від 20 березня 2018 року №172.

Аналіз регуляторного впливу, а також звіт про відстеження результативності регуляторного акта не складався, докази їх оприлюднення в офіційному виданні згідно вимог статті 13 Закону № 1160-IV відсутні.

Крім того, на виконання ухвали суду першої інстанції від 23 травня 2018 року, відповідач надав суду копії рішення № 2087 від 11 грудня 2017 року Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання тридцять шостої (позачергової) сесії «Про затвердження Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Сєвєродонецькою міською радою на 2018 рік» та додаток 1 до вказаного рішення - План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Сєвєродонецькою міською радою на 2018 рік.

Питання щодо затвердження тарифів на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Сєвєродонецькою міською радою на 2018 рік включено не було. Доказів того, що з цього приводу були внесені зміни до Плану діяльності згідно вимог діючого законодавства, відповідач суду не надав.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем у встановлений Законом спосіб не вчинено ані включення проектів оскаржуваних актів до плану регуляторної діяльності, ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, ані відповідного аналізу регуляторного впливу; не проведено належним чином їх обговорення. Вказане має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав як позивача, так і інших громадян - мешканців м. Сєвєродонецька.

Крім того, не проведення процедури публічного обговорення підвищення тарифів є також порушенням пункту 4 Розділу 4 Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України 25 листопада 2013 року № 940, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2013 року № 2035/24567.

Статтею 36 Закону № 1160-IV визначено умови, за яких забороняється прийняття регуляторного акту: регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

відсутній аналіз регуляторного впливу;

проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до Закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Оскільки відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, відтак, є підстави для його скасування у судовому порядку.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради Луганської області залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко