ПОСТАНОВА

Іменем України

13 лютого 2019 року

м. Київ

справа №826/16335/17

адміністративне провадження №К/9901/58897/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу №826/16335/17

за касаційною скаргою Прокуратури Одеської області

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 (колегія у складі суддів Літвіної Н.М., Федотова І.В., Сорочка Є.О.) у справі

за позовом Спільного підприємства "Солінг"

до Міністерства культури України,

треті особи - Прокуратура Одеської області, Державна архітектурно-будівельна інспекція України

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. До Окружного адміністративного суду міста Києва завернулося Спільне підприємство «Солінг» (далі також - позивач, СП «Солінг») з адміністративним позовом до Міністерства культури України (далі також - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача прокурор Одеської області (далі також - третя особа 1), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі також - третя особа 2, ДАБІ), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:

- визнати протиправним рішення Міністерства культури України від 01.09.2017 №835/10/72-17 щодо відмови в погодженні історико-містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі міста Одеси, поданого СП «Солінг»;

- зобов'язати Міністерство культури України погодити історико-містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі міста Одеси, поданого СП «Солінг»;

- визнати протиправними дії Експертної комісії з розгляду питань занесення об'єктів культурної спадщини до державного реєстру нерухомих пам'яток України Міністерства культури України з прийняття рішення, оформленого протоколом від 14.12.2017 №8/17;

- визнати протиправним рішення Експертної комісії з розгляду питань занесення об'єктів культурної спадщини до державного реєстру нерухомих пам'яток України Міністерства культури України з прийняття рішення, оформленого протоколом від 14.12.2017 №8/17.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, в задоволенні позову відмовлено.

3. 13.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна Третьої особи на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018.

4. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати вищезазначені судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2018 було відкрито провадження за касаційною скаргою у справі.

6. Станом на 11.02.2019 відзиву від інших учасників справи не надходило.

7. Третьою особою було заявлено клопотання про розгляд справи за участі представника. Відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи, тому сторони в судове засідання не викликалися.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що СП «Солінг» є власником будівель та споруд, розташованих по вул. Преображенській, 24 у місті Одесі на підставі договору купівлі-продажу, укладеного з Одеською обласною радою 04 липня 2003 року.

9. Для обслуговування та експлуатації належних на праві власності будівель і споруд СП «Солінг» отримало в оренду земельну ділянку площею 0,3916 га, розташовану за цією адресою на підставі договору оренди землі, укладеного з Одеською міською радою 23 грудня 2016 року.

10. З метою реалізації намірів щодо використання за призначенням орендованої земельної ділянки, у визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» порядку, СП «Солінг» отримало 16 січня 2017 року містобудівні умови та обмеження забудови орендованої земельної ділянки, на виконання яких замовлено розроблення історико-містобудівного обґрунтування будівництва об'єкту забудови за адресою: вул. Преображенська, 24 у місті Одесі. Вказане історико - містобудівне обґрунтування розроблено ТОВ «Міжнародний центр культурної спадщини та культурних цінностей», яке має ліцензію на проведення такого виду робіт, у відповідності до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2012 року № 318 «Про затвердження Порядку визначених меж та режимів ареалів використання історичних населених пунктів, обмеження місць господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», наказу Міністерства культури і туризму України від 20 червня 2008 року №728/0/16-8 «Про затвердження Історико - архітектурного опорного плану, проекту зон охорони та визначення меж історичних ареалів м. Одеси», наказу Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122 «Про затвердження методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань» (далі також - Методичні рекомендації) та містобудівної документації міста Одеси.

11. Розроблена на замовлення СП «Солінг» науково-проектна документація визначила принципову можливість будівництва будівель і споруд на орендованій земельній ділянці, граничні параметри цих будівель і споруд, та врахувала об'єкти культурної спадщини, традиційний характер середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд.

12. У межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 388, наказом Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення історико - містобудівних обґрунтувань.

13. На виконання пункту 11 Методичних рекомендацій розроблене історико-містобудівне обґрунтування СП «Солінг» направило до Міністерства культури України для відповідного погодження, яке зареєстровано в Міністерстві культури України 18 травня 2017 року за вхідним № 751/0/60-17.

14. Разом з тим, листом Міністерства культури України від 01 вересня 2017 року за № 853/1072-17, СП «Солінг» повідомлено про відсутність правових підстав щодо погодження науково-проектної роботи.

15. Вказані вище обставини стали підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що СП «Солінг» відповідно до вимог діючого законодавства розроблено історико-містобудівне обґрунтування будівництва об'єкту забудови за адресою: вул. Преображенська, 24 у місті Одесі та направило до Міністерства культури України для відповідного погодження. Проте відповідачем в порушення Законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про адміністративні послуги» надало відповідь, що позбавлене правових підстав щодо погодження науково-проектної роботи. Крім того, відповідачем на засіданні Експертної комісії підтримано висновок Одеської обласної адміністрації щодо доцільності внесення змін до облікової картки нерухомої пам'ятки архітектури «Міський сад» та включення до нього «Літнього театру», який оформлено протоколом від 14.12.2017 №8/17. Позивач зазначає, що після прийняття наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 року №728/0/16-08, яким затверджено Історико архітектурний опорний план проекту зон охорони та визначення меж історичних ареалів міста Одеси, згідно графічної частини якого територія та споруди «Літнього театру» не визначено як об'єкт культурної спадщини та не віднесено до території «Міського саду», не виникло будь-яких нових об'єктивних даних стосовно належності «Літнього театру до об'єкту, який має будь-які ознаки пам'ятки садово-паркового мистецтва, не проведено жодних досліджень та наукових розробок. Тому дії відповідача та прийняття ним рішень позивач вважає протиправними, які порушують права та інтереси СП «Солінг».

17. Відповідач проти позову заперечував, зазначав, що у зв'язку з тим, що історико-містобудівне обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними, торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі міста Одеси суперечить режиму використання центрального історичного ареалу м. Одеса в управління охорони культурної спадщини були відсутні правові підстави щодо його погодження. Крім того, погодження історико-містобудівного обґрунтування не дає права на проведення будівельних робіт, тому не є адміністративною послугою в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» та не відноситься до погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитись на об'єктах культурної спадщини в розумінні Закону України «Про охорону культурної спадщини». Оскаржувані позивачем дії Експертної комісії щодо надання висновку у формі протоколу від 14.12.2017 №8/17 не містять конкретних приписів позивачу, не породжують правових наслідків для позивача та не тягнуть за собою санкцій у разі його невиконання, в зв'язку з чим не призводять до порушення прав позивача.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані позивачем дії та рішення відповідача не порушують передбачених законодавством прав позивача. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що Міністерством культури України при розгляді наданих ПП «Солінг» для погодження документів щодо погодження історико - містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними, торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» розташованого по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі м. Одеса, порушені вимоги ст. ст. 4, 10 Закону України «Про адміністративні послуги» та у встановлений законом строк не прийнято рішення про погодження чи не погодження вказаної документації, в результаті чого у відповідності до ст. ст. 1, 4, 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» відповідачем за принципом «мовчазної згоди» погоджено надане позивачем історико - містобудівне обґрунтування.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Касаційна скарга Прокуратури Одеської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва та Київського апеляційного адміністративного суду мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли невірного висновку стосовно віднесення погодження Міністерством культури України історико-містобудівного обґрунтування (далі - ІМО) до адміністративних послуг.

20. Так, на думку касатора із наказу Міністерством культури України «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Мінкультури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» слідує, що тільки погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини (додаток № 18 до зазначеного наказу) віднесено до адміністративних послуг, а ІМО є лише науковою документацією, яка передує та має бути врахована при розробленні проекту будівництва.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Перевіривши доводи касаційної скарг и та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, Суд взяв до уваги таке.

22. Для правильного вирішення справи важливими є два ключових правових питання, а саме: 1) чи є погодження історико-містобудівного обґрунтування адміністративною послугою Міністерства культури України; 2) чи було погоджено Міністерством культури України історико-містобудівне обґрунтування Позивача за принципом мовчазної згоди.

(а) щодо погодження як адміністративної послуги

23. Необхідність розробки ІМО при будівництві в межах історичних ареалів слідує з п. 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318.

Тут зазначено, що опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.

24. Роль ІМО зазначається у п. 4 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань (далі - Методичні рекомендації), затверджених наказом МКТ від 17.02.2012 № 122, де вказано, що історико-містобудівне обґрунтування повинне визначати принципову можливість будівництва, реконструкції будівель і споруд на відповідній земельній ділянці, а також граничні параметри цих будівель і споруд.

25. Порядок погодження ІМО визначається п. 11 Методичних рекомендацій, в якому визначено, що розроблене історико-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до Міністерства культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень Міністерством культури України. Після отримання зазначеного погодження історико-містобудівне обґрунтування затверджується замовником у складі проектної документації.

26. Суд дійшов висновку, що Міністерство культури України є органом погодження ІМО, яке є складовою проектної документації. Ця документація затверджується замовником будівництва. Її погодження віднесено до адміністративних послуг згідно із наказом МКТ «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Мінкультури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей»

27. У зв'язку з тим, що ІМО є складовою частиною проектної документації, погодження якої Міністерством культури України віднесено до адміністративних послуг (технологічна картка такої адмінпослуги затверджена додатком № 18 до наказу МКТ від 17.07.2014 № 562), правовідносини, що виникають між Міністерством культури України та заявником, стосовно погодження ІМО також є адміністративною послугою.

28. Розроблення ІМО передує підготовці проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів. Відтак, складання та погодження ІМО здійснюється виключно в контексті правовідносин, пов'язаних із адміністративною процедурою погодження проектної документації.

29. Враховуючи наведене, дії Міністерства культури України щодо погодження ІМО нерозривно пов'язані із процедурою погодження проектної документації, а тому також є адміністративною послугою.

30. Аналогічна позиція з цього питання висловлена, зокрема, в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 у справі № 757/44152/15-а (щодо віднесення погодження ІМО до адміністративних послуг) та ухвалі Вищого адміністративного суду України від 24.05.2016 у справі № 815/2818/15 (щодо поширення на відносини стосовно погодження ІМО положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»).

31. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Міністерство культури України здійснює надання адміністративної послуги щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування, розробка якого здійснюється забудовниками у межах центральних історичних ареалів населених місць.

(б) щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування

32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Позивач подав ІМО на погодження 18.05.2017, а відповідне рішення Міністерства культури України було прийнято тільки 01.09.2017, тобто через 107 днів після подачі документів.

33. Відповідно до вимог ст.ст. 4, 10 Закону України «Про адміністративні послуги» суб'єкт, який надає адміністративну послугу зобов'язаний дотримуватися принципів законності та юридичної визначеності, відкритості та прозорості, оперативності та своєчасності, неупередженості та справедливості, а граничний строк надання адміністративної послуги не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб'єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги.

34. Вказані вище документи визначають спосіб прийняття Міністерством культури України рішення та вичерпний перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги, а саме подання неповного комплекту документів згідно із встановленим вичерпним переліком, виявлення в поданих документах недостовірних відомостей та невідповідність вимогам щодо оформлення визначених законодавством та державно будівельними нормами.

35. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» вбачається, що дозвільні органи - суб'єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

36. Частиною 6 ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», якою визначено принцип мовчазної згоди, передбачено, що якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

37. Відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

38. За визначенням, наданим ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

39. Отже, принцип мовчазної згоди можна застосувати у випадку, коли у визначений термін відповідним органом не прийнято рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, або відповідного погодження.

40. Порядок погодження ІМО, визначений п. 11 Методичних рекомендацій, не визначає строки погодження ІМО.

41. Дотримання чітких строків надання адміністративних послуг є запорукою уникнення корупційної загрози в діях органів державної влади. Процесуальною гарантією, що запобігає свавільній бездіяльності з боку державних органів, є принцип мовчазної згоди, запроваджений постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди» від 27.01.2010 № 77.

Відповідно п. 1 зазначеної постанови Кабінету Міністрів України встановлено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб'єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі, на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття.

42. Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом. У разі якщо законом не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб'єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги. У зв'язку з тим, що чинним законодавством та положеннями Методичних рекомендацій не передбачені граничні строки розгляду питання щодо погодження ІМО, то застосуванню підлягає строк, який не може перевищувати 30 календарних днів.

43. З матеріалів справи вбачається, що вищевказаний строк сплив 19.06.2017, тобто до 01.09.2017 (дати винесення відповідного рішення Міністерством культури України). Отже, судами попередніх інстанцій зроблено вірний висновок що Міністерством культури України не було дотримано строку погодження ІМО і що станом на 01.09.2017 (дату прийняття рішення Міністерством культури України щодо погодження ІМО) ІМО вже було погоджено за принципом мовчазної згоди.

44. З цих підстав Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, адже її доводи не відповідають чинному законодавству.

45. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

46. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Прокуратури Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 у справі №826/16335/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб