ПОСТАНОВА
Іменем України
04 лютого 2019 року
м. Київ
справа №826/14482/17
адміністративне провадження №К/9901/41832/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М.,
суддів Гриціва М.І., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.12.2017 (суддя Шевченко Н.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 (колегія суддів у складі Бужак Н. П., Костюк Л.О., Троян Н.М.)
у справі №826/14482/17
за позовом Публічного акціонерного товариства «КИЇВЕНЕРГО»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування частини рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. ПАТ «КИЇВЕНЕРГО» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач) про визнання протиправними та скасування пунктів 1-2 резолютивної частини постанови відповідача від 29.08.2017 №1039.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2017 позов задоволено повністю.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 13.02.2018 вищевказане рішення суду залишив без змін.
4. Відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вищевказані судові рішення та відмовити у задоволенні позову.
5. Ухвалою від 30.03.2018 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд) відкрив касаційне провадження.
6. 02.05.2018 на адресу Суду надійшов письмовий відзив позивача на касаційну скаргу, в якому він заявив бажання взяти участь у судовому засіданні з розгляду касаційної скарги, а також клопотання про заміну первісного позивача правонаступником - ПрАТ «ДТЕК Київські електромережі».
7. Ухвалою Суду від 08.01.2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 30.01.2019. Заслухавши пояснення сторін, за їх згодою розгляд справи продовжено в письмовому провадженні.
8. Ухвалою суду від 04.02.2019 у задоволенні клопотання про заміну позивача правонаступником відмовлено.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. З 03.04.2017 до 03.05.2017 відповідач провів планову перевірку діяльності позивача на предмет дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами, Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом за період з 01.07.2016 до 31.12.2016.
10. За результатами складено акт перевірки від 03.05.2017 № 62 (далі - акт перевірки).
11. 29.08.2017 відповідач провів відкрите засідання з розгляду акту перевірки, за результатами якого прийняв постанову №1039 "Про накладення штрафу на ПАТ "КИЇВЕНЕРГО" (далі - спірне рішення).
12. Відповідно до п.1 його вступної частини встановлено порушення Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами, затверджених постановою НКРЕ від 13.06.1996 №15 (далі - Ліцензійні умови з передачі електричної енергії), а також Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, затверджених постановою НКРЕ від 13.06.1996 №15/1 (далі - Ліцензійні умови з постачання електричної енергії):
- підп.3.1.1 пунктів 3.1 Ліцензійних умов з передачі електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії;
- підпункти 3.2.1 пунктів 3.2 Ліцензійних умов з передачі електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії;
- підп.3.4.1 пункту 3.4 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та підпункт 3.5.1 пункту 3.5 Ліцензійних умов з передачі електричної енергії.
13. Пунктом 2 визначено, що позивач не виконав рішення відповідача - постанову НКРЕКП від 24.12.2015 № 3057 (зі змінами) "Про встановлення тарифів на розподіл електричної енергії (передачу електричної енергії місцевими (локальними) електромережами) та тарифів на постачання електричної енергії за регульованим тарифом для ПАТ "Київенерго" в частині дотримання встановленої структури тарифів на розподіл електричної енергії (передачу електричної енергії місцевими (локальними) електромережами) та постачання електричної енергії за регульованим тарифом.
14. За вчинення зазначених порушень постановою відповідача №1039 на позивача накладено штраф в розмірі 1 700 000,00 грн. (пункт 1 резолютивної частини), зобов'язано при найближчому перегляді тарифів на розподіл електричної енергії (передачу електричної енергії місцевими (локальними) електромережами) та постачання електричної енергії за регульованим тарифом для позивача розглянути питання щодо вилучення зі структури тарифів коштів у сумі 206 480,78 тис. грн. (без ПДВ) (пункт 2 резолютивної частини), з яких:
- 1264,25 тис. грн. (без ПДВ) - сума необґрунтованого перевищення вартості виконання заходів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, понад п'ять відсотків;
- 1490,98 тис. грн. (без ПДВ) - сума перевищення фінансування об'єктів (заходів), передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік у меншій кількості;
- 100255,00 тис. грн. (без ПДВ) - сума необґрунтованого недовиконання Інвестиційної програми на 2016 рік.
Крім того, пунктом третім резолютивної частини зобов'язано вчинити певні дії.
15. Не погоджуючись із рішенням у вищевказаній частині (пункти 1-2 резолютивної частини постанови №1039), позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Позивач стверджує, що відповідач застосував до нього відповідальність у розмірі, передбаченому Законом України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VIII від 13.04.2017, який не може застосовуватися до правовідносин 2016 року, які перевірялися.
17. Окрім того, чинне законодавство не передбачає повноважень Комісії на вилучення грошових коштів зі структури тарифу.
18. Відповідач проти задоволення позову заперечував. На його думку, штраф накладено за законом, що діяв на час виявлення порушення та реалізації відповідних повноважень. Щодо інших доводів, то Комісія діяла в межах своїх повноважень, визначених Законом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач порушив нормативно-правові акти.
20. Проаналізувавши ч.ч. 1 - 3 ст.1, ст.3, ч.ч.1-2 ст.14, ст.19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII), Закон України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VIII (далі - Закон № 2019-VIII), прийнятий 13.04.2017 та набув чинності 11.06.2017, посилаючись на ст.58 Конституції України, рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99, суд дійшов висновку, що при визначенні розміру санкції за вчинені правопорушення відповідач не мав права застосовувати норми Закону № 2019-VIII до правовідносин, які мали місце в 2016 році, оскільки норми нового закону підвищують, а не зменшують відповідальність.
21. Накладення на позивача штрафу у розмірі 1.700.000 грн. Суд визнав незаконним, оскільки максимальний штраф, передбачений Законом України «Про електроенергетику», становив 850.000 грн.
22. Крім того, врахувавши пункти 1.2, 5.1 Процедури встановлення або перегляду тарифів для ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електромережами та з постачання електроенергії за регульованим тарифом, затвердженої постановою НКРЕ від 01.08.2001 № 801 (далі - Постанова № 801), суд дійшов висновку, що вона не передбачає вилучення грошових коштів зі структури тарифу.
23. Застосувавши ст.19 Конституції України, ч.2 ст.14 Закону № 1540-VIII, п.1.2 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з передачі та постачання електричної енергії, затверджений постановою НКРЕ 13.12.2012 № 1627 (далі - Постанова №1627), суд дійшов висновку, що при прийнятті спірного рішення відповідач вийшов за межі своїх повноважень та застосував санкції, не передбачені діючим законодавством (вилучення коштів зі структури тарифу).
24. Суд апеляційної інстанції погодився з вищевказаними висновками суду першої інстанції.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
25. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів з таких підстав:
А) суди помилково застосували до спірних правовідносин закон, який діяв на час вчинення позивачем порушення, а не на час прийняття Комісією спірного рішення;
Б) помилковими є висновки судів про те, що вилучення зі структури тарифів ліцензіатів коштів є штрафною санкцією. У дійсності це повноваженням з державного регулювання, що реалізується у випадках невиконання ліцензіатами інвестиційних програм.
В) Суди не врахували, що позивач не заперечував виявлених відповідачем фактів порушень і сплатив визначений штраф добровільно.
26. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив у її задоволенні відмовити з підстав необґрунтованості. Основні доводи заперечень відповідають обґрунтуванням позовних вимог та мотивам судових рішень.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Перевіривши доводи касаційної скарги та заперечень, Суд вважає, що висновки судів є правильними лише частково.
28. Ключовими правовими питаннями у спорі є правомірність застосування санкцій, визначених Законом України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017, та належність до санкцій такого заходу як вилучення зі структури тарифів ліцензіатів коштів.
(а) щодо розміру штрафу та Закону, який підлягає застосуванню
29. Відповідач перевіряв період діяльності позивача з 01.07.2016 по 31.12.2016. Порушення, за які позивача притягнуто до відповідальності, вчинено саме у цей період.
30. На час вчинення позивачем порушень діяв Закон України «Про електроенергетику» від 16.10.1997 №575/97-ВР у відповідній редакції (далі - ЗУ №575/97-ВР). Відповідно до ст. 27 цього Закону за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, та порушення умов ліцензій передбачено штраф у розмірі до п'яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Тобто максимальний штраф складав 850.000 грн.
31. З прийняттям Закону «Про ринок електричної енергії» від13.04.2017 №2019-VIII визнано таким, що втратив чинність згаданий вище Закон №575/97-ВР, крім певних положень (не мають значення для справи).
32. Відповідно до п.22 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2019-VIII нормативно-правові акти, прийняті на виконання Закону України "Про електроенергетику", діють до набрання чинності нормативно-правовими актами, затвердженими на виконання цього Закону.
33. Відповідальність за порушення законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, на час прийняття відповідачем спірного рішення (29.08.2017) передбачено у ст.77 Закону № 2019-VIII.
34. Перелік правопорушень на ринку електричної енергії визначений частиною другою цієї статті. Серед них, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності; невиконання постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб'єктів владних повноважень на ринку електричної енергії, а також створення перешкод для виконання службових обов'язків посадовими особами таких суб'єктів.
35. Згідно з ч.3 ст.77 Закону № 2019-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
36. Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у розмірах, зазначених частиною 4 ст.77 Закону № 2019-VIII.
37. За порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, а також за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, пунктом 4 ч.4 ст.77 Закону №2019-VIII передбачено застосування регулятором штрафу від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.
38. За невиконання або несвоєчасне виконання рішень Регулятора, прийнятих у межах його повноважень, на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, згідно з п.5 ч.4 ст.77 Закону №2019-VIII накладається штраф від 1 тисячі до 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
39. Отже, дії та бездіяльність позивача (недотримання ліцензійних умов та невиконання постанови регулятора), за які відповідач прийняв постанову №1039, в оскарженій позивачем частині (п.1), кваліфікувалися як порушення як на час їх вчинення, так і на час виявлення. Проте є відмінність у розмірі штрафу.
40. З посиланням на статтю 58 Конституцію України та рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 суди дійшли висновку, що дія норм Закону № 2019--VIII поширюється на правовідносини, які виникли після набрання ним чинності, а також ті правовідносини деліктного характеру, які виникли до набрання ним чинності, але санкції за такі порушення за цим Законом є іншими, ніж ті, що були встановлені нормативно-правовими актами, які діяли в період їх вчинення.
При визначені розміру санкції за вчинені правопорушення відповідач не мав права застосовувати норми Закону № 2019-VIII до правовідносин, які мали місце у 2016 році, оскільки норми нового закону підвищують, а не зменшують відповідальність. З огляду на це, накладення на позивача штрафу у розмірі 1.700.000 грн. є незаконним.
41. Ці висновки є правильним і Суд з ними погоджується.
(б) щодо вилучення коштів зі структури тарифу
42. Щодо пункту 2 оскарженої постанови суди виходили з того, що Постанова НКРЕКП № 801 від 01.08.2001, якою затверджено Процедуру встановлення або перегляду тарифів для ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електромережами та з постачання електроенергії за регульованим тарифом, не передбачає повноважень Регулятора на вилучення грошових коштів зі структури тарифу.
43. Суди виходили з того, що такий захід впливу є санкцією. Цей висновок суди мотивували тим, що постанова, яка оскаржується, стосується накладення штрафу. Отже у ній повинно бути викладено лише рішення, яке стосується даного питання. У разі ж, якщо п. 2 постанови не є санкцією, то відповідач повинен був оформити його з дотриманням вимог ст. 14 Закону № 1540-VIII. Якщо пункт 2 стосується рішення про усунення виявлених Регулятором порушень під час здійснення контролю, то відповідач повинен був прийняти відповідне розпорядження щодо усунення таких порушень.
44. Оскільки Законом встановлено виключний перелік санкцій, до яких не належить вилучення грошових коштів зі структури тарифу, суди дійшли висновку про протиправність оскарженого рішення у цій частині.
45. З таким тлумаченням норм матеріального права Суд не погоджується.
46. Відповідно до ч. 3 ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
47. Перелік санкцій є вичерпним. Інші заходи впливу Регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.
48. Суд також враховує наслідки пункту 2 оскарженого рішення. У ньому зазначено: «При найближчому перегляді тарифів на розподіл електричної енергії (передачу електричної енергії місцевими (локальними) електромережами) та постачання електричної енергії за регульованим тарифом Публічного акціонерного товариства «Київенерго» розглянути питання щодо вилучення зі структури тарифів кошти у сумі 206 480,78 тис. грн. (без ПДВ)…»
49. Таке розпорядження є підставою лише для розгляду Комісією зазначеного питання у майбутньому, має організаційно-зобов'язуючий характер для Комісії (її структурних підрозділів) і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача.
50. В судовому засіданні під час касаційного перегляду представник позивача пояснив, що на підставі пункту 2 оскарженого рішення були прийняті інші постанови Комісії:
- № 64 від 24.01.2018 «Про встановлення тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії ПАТ «Київенерго» в додатку до якої затверджено структуру тарифів і у п. 2 приміток відображено корегування витрат у сумі 206 481 тис. грн (без ПДВ) - вилучення коштів відповідно до пункту 2 постанови НКРЕКП від 29 серпня 2017 року.
- № 847 від 14.08.2018 «Про встановлення тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії ПРАТ «ДТЕК КИЇВСЬКІ ЕЛЕКТРОМЕРЕЖІ», в додатку до якої затверджено структуру тарифів і у п. 2 приміток відображено корегування витрат у сумі 206 481 тис. грн (без ПДВ) - вилучення коштів відповідно до пункту 2 постанови НКРЕКП від 29 серпня 2017 року.
51. Саме на підставі цих постанов відбулося корегування витрат позивача і настали негативні наслідки для позивача. Отже саме ці рішення можуть бути предметом оскарження.
52. З огляду на вищевикладене, пункт 2 оскарженого рішення не є рішенням, яке безпосередньо порушує права чи інтереси позивача. Тому й немає підстав для визнання його протиправним.
53. Враховуючи наведене, судові рішення частково ухвалені внаслідок неправильного застосування Закону України «Про ринок електричної енергії» і підлягають частковому скасуванню.
54. Неправильне застосування норм матеріального права відповідно до ст.351 КАС України є підставою для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині.
55. Судові витрати у справі складаються з судового збору 1600 грн. за подання позовної заяви (сплатив позивач), 38250 грн. за подання апеляційної скарги (сплатив відповідач) і 51000 грн. за подання касаційної скарги (сплатив відповідач)- всього 90850 грн.
56. Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
57. Враховуючи те, що інших судових витрат, окрім судового збору, відповідач не зазнав, його судові витрати відшкодуванню не підлягають.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350- 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.
2. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 скасувати в частині задоволення позову про визнання протиправними та скасування пункту 2 резолютивної частини постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 29.08.2017 №1039.
Ухвалити у цій частині нове судове рішення. У задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Київенерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та скасування пункту 2 резолютивної частини постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 29.08.2017 №1039 відмовити.
В іншій частині Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя М.І. Гриців
Суддя О.П. Стародуб
