ПОСТАНОВА

Іменем України

24 січня 2019 року

Київ

справа №804/11708/15

провадження №К/9901/30739/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_2 до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області, виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішень, за касаційною скаргою виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Турової О.М. від 30 березня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельника В.В., Чепурнова Д.В., Сафронової С.В. від 21 червня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області, виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок, у якому просила:

- визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області щодо здійснення обрахування збитків, завданих ОСОБА_2 при використанні земельних ділянок по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2;

- визнати протиправними дії щодо визначення розміру збитків Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міський раді, власникам, землекористувачам при використанні земельних ділянок по нарахуванню збитків, завданих ОСОБА_2 при використанні земельних ділянок по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2;

- визнати протиправними дії Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міський раді, власникам, землекористувачам при використанні земельних ділянок по складанню актів від 13 березня 2015 року № 5 та № 6;

- визнати протиправними та скасувати акти Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власником землі та землекористувачам, при використанні земельних ділянок від 13 березня 2015 року № 5 та № 6, затверджені рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 28 травня 2015 року №307;

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 28 травня 2015 року № 307 «Ппро затвердження актів Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам та землекористувачам при використанні земельних ділянок».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 28 травня 2015 року № 307 «Про затвердження актів комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок» в частині затвердження актів Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок від 13 березня 2015 року № 5 та № 6. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано порушенням процедури погодження проекту рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 28 травня 2015 року № 307 «Про затвердження актів комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок», оскільки відповідно до вимог Регламенту виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 15 грудня 2010 року № 4400, проект рішення виноситься на розгляд лише після погодження його профільною комісією.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Дніпропетровської міської ради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати в частині задоволення позову та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27 лютого 2004 року між ОСОБА_2 та Дніпропетровською міською радою укладено договір оренди земельної ділянки площею 0,1952га (кадастровий номер НОМЕР_1), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3, на підставі рішення Дніпропетровської міської ради від 08 жовтня 2003 року № 235/12 про передачу земельної ділянки в оренду; передбачене використання земельної ділянки за цим договором: будівництво автостоянки; строк дії договору - до 08 жовтня 2004 року.

В подальшому протягом 2004 року ОСОБА_2 побудовано автостоянку по АДРЕСА_1, яка відповідно до акта державної технічної комісії про готовність закінченого будівництвом об'єкта до експлуатації від 30 вересня 2004 року, затвердженого рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 17 лютого 2005 року № 611, збудована згідно з дозволом на виробництво будівельно-монтажних робіт, виданим Інспекцією ДАБК міської ради, та готова до введення в експлуатацію.

Після закінчення строку дії договору оренди земельної ділянки по АДРЕСА_1, ОСОБА_2 неодноразово подавались клопотання до Дніпропетровської міської ради з приводу оформлення права користування цією земельною ділянкою, а саме: клопотання на ім'я міського голови від 23 листопада 2009 року №16/8503 та від 18 вересня 2013 року №36/9.

Рішення про надання дозволу на розробку технічної документації за вказаною адресою було прийнято Дніпропетровською міською радою 30 вересня 2015 року за №193/67.

З 01 червня 2006 року у користуванні ОСОБА_2 перебуває земельна ділянка площею 0,2452 га (кадастровий номер НОМЕР_2), розташована за адресою: АДРЕСА_2, на підставі договору оренди цієї земельної ділянки, укладеного між ОСОБА_2 та Дніпропетровською міською радою 01 червня 2006 року на підставі рішення Дніпропетровської міської ради від 01 березня 2006 року №168/34 про передачу земельної ділянки в оренду; цільове використання земельної ділянки за цим договором: інша комерційна діяльність; договору укладено терміном на п'ять років (до 01 червня 2011 року).

За 3 місяці до закінчення терміну дії вищевказаного договору оренди земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2, ОСОБА_2 звернулась із клопотанням на ім'я міського голови про поновлення договору оренди землі від 24 травня 2011 року.

Рішення про поновлення договору оренди землі від 15 серпня 2006 року було прийнято органом місцевого самоврядування 27 березня 2013 року за №98/33. До вказаного рішення протягом року Дніпропетровська міська рада вносила зміни: рішеннями від 26 червня 2013 року №101/36, від 27 листопада 2013 року №144/43.

Державною інспекцією сільського господарства в Дніпропетровській області на підставі листа Антикорупційної правозахисної ради від 02 липня 2013 року №39 проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства ОСОБА_2 під час користування земельними ділянками по фактичному розміщенню автомобільних стоянок за адресами: АДРЕСА_2; АДРЕСА_1. За результатами перевірки виявлені порушення позивачем вимог земельного законодавства, а саме: використання зазначених земельних ділянок без правовстановлюючих документів, що є порушенням приписів статтей 125, 126, 211 Земельного кодексу України.

Державною інспекцією сільського господарства в Дніпропетровській області здійснено обрахування збитків, завданих ОСОБА_2 при використанні вказаних земельних ділянок та визначено, що розмір шкоди, заподіяної позивачем державі, внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, становить 150761,39 грн.

З протоколу засідання Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міський раді, власникам, землекористувачам при використанні земельних ділянок від 13 березня 2015 року слідує, що на цьому засіданні Комісією розглядалося питання нанесення збитків Дніпропетровській міській раді в результаті діяльності без правовстановлюючих документів на користування землею та користування землею без відповідної плати за землю, зокрема, ОСОБА_2 за адресами: АДРЕСА_2; АДРЕСА_1, за результатами розгляду якого прийнято рішення про складення актів комісії з визначення розмірів збитків, заподіяних позивачем.

Підставою для нарахування збитків стали: акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства групи по самоврядному контролю за використанням та охороною земель Амур-Нижньодніпровської районної у місті ради від 19 листопада 2014 року № 22/14; акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства групи по самоврядному контролю за використанням та охороною земель Амур-Нижньодніпровської районної у місті ради від 19 листопада 2014 року № 23/14; дані ДПІ в Амур-Нижньодніпровському районі міста Дніпропетровська ГУ Міндоходів у Дніпропетровській області, де зазначено розмір надходжень, у тому числі сплати за землю; дані управління Держземагенства у місті Дніпропетровську Дніпропетровської області про нормативну грошову оцінку 1 м2 земельних ділянок.

13 березня 2015 року Комісією з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міський раді, власникам, землекористувачам при використанні земельних ділянок складено акти № 5 та № 6, згідно з якими сума збитків, заподіяних позивачем в результаті діяльності без правовстановлюючих документів на користування землею та користування землею без відповідної плати за землю щодо земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, складає 595321,39грн. (акт № 5), щодо земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_2, складає 173593,19 грн.

Рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 28 травня 2015 року № 307 "Про затвердження актів комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок" затверджено акти Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок від 13 березня 2015 року № 5 та № 6.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради обґрунтована тим, що проект рішення від 28 травня 2015 року № 307 «Про затвердження актів комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок» не був завізований лише головою постійної комісії міської ради з питань архітектури, містобудування та земельних відносин. Висновки постійної комісії ради мають не обов'язковий, а рекомендаційний характер. Оскаржуване рішення відповідача прийнято на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету у відповідності до вимог статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

7. Інші учасники справи своїх доводів відносно касаційної скарги не висловили.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

9. У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

11. За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

12. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що виконавчий комітет Дніпропетровської міської ради, вважаючи, що ОСОБА_2 завдала органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.

13. Водночас частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

14. За змістом частини першої статті 6 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

15. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

16. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.

17. Оспорюваним рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, зокрема, затверджено акти про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих ОСОБА_2 внаслідок користування земельними ділянками.

18. Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення виконавчого комітету міської ради. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення не створює жодних правових наслідків для ОСОБА_2, тому не може порушувати її права чи інтереси.

19. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про затвердження актів щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельними ділянками, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

20. Вказане рішення не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для ОСОБА_2, тому воно не може бути предметом спору.

21. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

22. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

23. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

24. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

25. Що стосується позовних вимог про визнання протиправними дій відповідачів щодо обрахування, визначення розміру та нарахуванню збитків, а також визнання протиправними та скасування актів з визначення розміру збитків, слід зазначити, що вони також не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для ОСОБА_2, а тому не можуть бути предметом спору у справі.

26. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

27. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі не підлягають розгляду судами.

Керуючись статтями 339, 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року - скасувати.

Провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_2 до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області, виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішення - закрити.

Роз'яснити, що розгляд справи не віднесено до жодної з юрисдикцій.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців