ПОСТАНОВА

Іменем України

15 січня 2019 року

Київ

справа №826/13848/17

адміністративне провадження №К/9901/62874/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 травня 2018 року (суддя - Добрівська Н.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді - Мєзєнцев Є.І., Аліменко В.О.) у справі

за позовом ОСОБА_2

до Генеральної прокуратури України, Ради прокурорів України

третя особа Прокуратура Київської області

про визнання протиправним рішення, скасування наказу, поновлення на посаді, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Генеральної прокуратури України, Ради прокурорів України про: - визнання протиправним рішення Ради прокурорів України №30 від 20.09.2017р. «Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області»; - скасування наказу Генерального прокурора України №159К від 29.09.2017р. про звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області; - поновлення ОСОБА_2 на посаді керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що Рада прокурорів України прийняла протиправне рішення №30 від 20.09.2017р. «Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області». Наслідком зазначеного рішення стало звільнення його з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області за неналежне виконання посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади, на підставі наказу Генерального прокурора України №159К від 29.09.2017р. Позивач вважає, що дії Ради прокурорів України є протиправними, а тому і наказ Генерального прокурора України №159К від 29.09.2017р. підлягає скасуванню. Так, позивач зазначає, що невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків прокурором є дисциплінарним проступком, відтак, питання про притягнення до такої відповідальності має вирішуватись Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів. При цьому, в порушення вимог ст.3 Закону України «Про прокуратуру» щодо забезпечення законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності, висновки про неналежне виконання службових обов'язків зроблені без проведення службового розслідування, як того вимагає Інструкція про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затверджена наказом Генерального прокурора України №104 від 24.09.2014р. Крім того, Радою прокурорів України в порушення вимог законодавства не повідомлено позивача про наявність повторного листа Прокуратури Київської області та не враховано, що лист прокурора Київської області від 01.09.2017р. є копією попереднього листа прокуратури, при цьому в листі від 01.09.2017р. вказано на порушення, яких на момент звернення не існувало. Також під час засідання Радою прокурорів України не враховано факт, що керівник регіональної прокуратури не наділений повноваженнями щодо звернення до Ради прокурорів України з листами про звільнення. Крім цього, Радою прокурорів України не враховано, що прокуратурою Київської області службове розслідування (перевірка) за фактами, відображеними у листі, не проводилась і Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарне провадження за цими ж фактами не здійснювалось. До того ж, в рішенні Ради прокурорів №30 від 20.09.17р. не конкретизовані підстави для звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури, а маються лише загальні посилання на норми закону України «Про прокуратуру» та Положення про Раду прокурорів України.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 травня 2018 року в задоволені адміністративного позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції зазначив, що Законом України «Про прокуратуру» не визначено (не обмежено) коло осіб, звернення яких розглядаються Радою прокурорів України, що, в свою чергу, спростовує доводи позивача про відсутність у прокурора Київської області повноважень щодо звернення до Ради прокурорів України з листами про звільнення. Враховуючи повноваження керівника регіональної прокуратури, передбачені частиною першою статті 11 Законом України «Про прокуратуру», у разі наявності підстав, право на таке звернення до Ради прокурорів України має не лише Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів відповідно до частини шостої статті 49 цього Закону, а й керівник регіональної прокуратури, як безпосередній керівник у розумінні положень частини третьої статті 17 цього Закону. Нормативно-правовими актами не передбачено вимог до складання та оформлення рекомендації Ради прокурорів України, у тому числі щодо її вмотивованості. Відсутність законодавчо закріплених вимог до змісту рішення Ради прокурорів України свідчить про безпідставність тверджень позивача щодо обов'язковості конкретизації в такому рішенні підстав для звільнення. Під час розгляду справи судом не виявлено обставин, які б свідчили про порушення Радою прокурорів України процедури розгляду звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади. Прийняте Радою прокурорів України рішення №30 від 20.09.2017р., зважаючи на встановлені у справі обставини і з урахуванням положень законодавства, якими регулюються спірні правовідносини, визнано судом таким, що прийняте уповноваженим суб'єктом у межах і в спосіб, визначених чинними нормами права. За таких обставин, враховуючи висновок суду щодо відсутності підстав для визнання протиправним і скасування рішення Ради прокурорів України, відсутні і підстави для визнання протиправним наказу Генерального прокурора України №159К від 29.09.2017р., прийнятого у відповідності до вимог пункту 3 частини 1 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» за рекомендацією Ради прокурорів України. Суд критично оцінив посилання позивача на необхідність призначення керівником регіональної прокуратури службового розслідування для встановлення наявності підстав неналежного виконання посадових обов'язків прокурором, який обіймає адміністративну посаду, оскільки Законом України «Про прокуратуру» не передбачено обов'язкового проведення службового розслідування стосовно прокурора, що обіймає адміністративну посаду перед розглядом Радою прокурорів України звернення щодо неналежного виконання ним посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади. Серед підстав для проведення службового розслідування, відсутня така, як наявність даних про неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади. Крім того, призначення керівником регіональної прокуратури службового розслідування є правом, а не обов'язком керівника.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі

6. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року апеляційну скаргу залишено без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

7. Апеляційний суд, залишаючи апеляційну скаргу без задоволення, погодився з висновками суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. ОСОБА_2 (далі - скаржник) у вересні 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року.

9. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 травня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що звільнення з адміністративної посади прокурора в порядку п.3 ч.1 ст.41 Закону України «Про прокуратуру» повинно здійснюватись в порядку дисциплінарного провадження, тобто шляхом звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Посилається на те, що аналогічна позиція зазначена в заяві Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яка затверджена рішення КДКП від 24.01.2018р. №1зп-18. Вважає, що правом звернення до Ради прокурорів України з вказаного приводу наділене тільки Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів. У серпні 2017 Рада прокурорів України прийняла рішення про неможливість розгляду питання про звільнення скаржника з адміністративної посади, оскільки воно відноситься до повноважень КДКП. В листі Ради прокурорів України №01/1/5-60вих.-17 від 30.08.2017р. на адресу прокурора Київської області не міститься посилання про необхідність уточнення підстав звернення або усунення недоліків. Також зазначає, що під час розгляду Радою прокурорів України звернення прокурора Київської області від 01.09.2017р. не були дотримані передбачені ст.47 Закону України «Про прокуратуру» гарантії, оскільки ОСОБА_2 про час та місце проведення засідання повідомлений не був, засідання проведено без його участі, письмові пояснення у нього не витребовувалися та ним не надавалися, а про наявність повторного листа прокуратури скаржник дізнався вже після прийняття Радою прокурорів України спірного рішення.

11. Прокуратура Київської області надала пояснення на касаційну скаргу, якими просить залишити касаційну скаргу без задоволення і рішення судів попередніх інстанцій без змін. Зазначає, що 20 лютого 2017 року наказом прокурора Київської області №7к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» за неналежне виконання службових обов'язків, суттєві недоліки в організації роботи на більшості напрямків наглядової діяльності керівнику Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 оголошено догану. Але після накладення зазначеного стягнення скаржником висновки не зроблені, заходи до покращення стану організації діяльності місцевої прокуратури не вжито, натомість керівником місцевої прокуратури допущено неналежне виконання службових обов'язків, тому звернення до КДКП було недоцільним. Посилається на те, що прокуратурою усунуто зазначені в листі Ради прокурорів України недоліки та скеровано на її адресу теж саме подання №11-1234вих-17 від 01.09.2017р., яке за своєю суттю не є новим поданням, оскільки прокуратурою не змінювалося жодного факту порушень вказаних у поданні від 13.07.2017р., а доопрацьовано в частині посилання на повноваження Ради прокурорів України. Отже, права скаржника на захист під час розгляду Радою прокурорів України питання про його звільнення не порушено, всі викладенні в поданні відомості та факти йому були відомі та він давав на них відповідні пояснення, інші доводи в поданні не зазначалися та до уваги не приймалися. Скаржником не наведено жодних аргументів з приводу незгоди з наведеними у зверненні прокурора Київської області та в рішенні Ради прокурорів України обставинами щодо наявності систематичних порушень і недоліків в роботі Білоцерківської місцевої прокуратури, які мали непоодинокий характер та стали наслідком відсутності організуючої ролі скаржника як керівника в спрямуванні діяльності очолюваного колективу на виконання завдань і функцій, передбачених Законом України «Про прокуратуру». Крім того, Прокуратура Київської області вказує на наявність повноважень у керівника регіональної прокуратури на звернення до Ради прокурорів України з клопотання про звільнення з адміністративної посади прокурора.

12. Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Наказом прокурора Київської області №7к від 20 лютого 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» за неналежне виконання службових обов'язків, суттєві недоліки в організації роботи на більшості напрямків наглядової діяльності, керівнику Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 оголошено догану. Відповідно до цього наказу, обговорення на оперативній нараді у прокурора області 20 січня 2017 року підсумків роботи органів прокуратури області засвідчило, що керівником Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 допущено низку суттєвих прорахунків в організації роботи очолюваної прокуратури. Не забезпечено вплив на стан законності та правопорядку в містах та районах, що підпадають під юрисдикцію місцевої прокуратури.

14. 13 липня 2017 року прокурором Київської області направлено до Ради прокурорів України подання за №11-1054вих17 «Щодо розгляду питання про звільнення керівника Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 з адміністративної посади» з проханням вирішити питання про звільнення керівника Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 з адміністративної посади.

15. Дане подання мотивоване тим, що ОСОБА_2 у порушення вимог п.п.3.1, 6, 7, 8 наказу Генерального прокурора України за №4гн та п.1.1 наказу Генерального прокурора України №15 не забезпечив належну організацію діяльності підпорядкованих органів прокуратури та працівників, спрямовану на ефективне виконання покладених на прокуратуру функцій, не забезпечив контроль за якістю здійснення підпорядкованими прокурорами процесуального керівництва під час здійснення досудового розслідування в кримінальних провадженнях. Також у поданні зазначається, що в порушення вимог пунктів 1, 2, 19 Наказу Генерального прокурора України №6гн ОСОБА_2 не забезпечено своєчасне та в повному обсязі вжиття заходів представницького характеру щодо фактичного поновлення інтересів держави на пріоритетних напрямках роботи. … Перебуваючи на займаній посаді, упродовж 2017 року ОСОБА_2 усупереч вимог п.2 ч.1 статті 13 Закону не вжито належних заходів щодо організації діяльності місцевої прокуратури на основних напрямах прокурорської діяльності. …Систематичні порушення і недоліки, які мають непоодинокий характер, є наслідком відсутності організуючої ролі керівника Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 у спрямуванні діяльності очолюваного колективу на виконання завдань і функцій, передбачених Законом України «Про прокуратуру». … В порушення вимог статті 25 Закону України «Про прокуратуру», керівником прокуратури не забезпечено належної координації діяльності правоохоронних органів регіону. … У зв'язку з відсутністю дієвого контролю з боку керівника місцевої прокуратури за роботою підлеглих працівників не забезпечено ефективного процесуального керівництва в кримінальних провадженнях, що розслідуються піднаглядними територіальними органами поліції, чим грубо порушуються вимоги ст.ст.2, 7, 9, 28 КПК України. … Також керівник Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 самоусунувся від здійснення належного контролю за станом процесуального керівництва та досудового розслідування в кримінальних провадженнях за фактами умисного ухилення від сплати податків, у зв'язку з чим упродовж півтора роки до суду не скеровано жодного кримінального провадження з обвинувальним актом за ст.212 КК України. … Через неналежну організацію та контроль з боку керівника Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 за додержанням вимог кримінального процесуального законодавства, наказу Генерального прокурора України №16гн-2012 «Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей», процесуальними керівниками цієї ж прокуратури допущено порушення конституційних прав неповнолітніх. … ОСОБА_2, в якості керівника прокуратури не вжито вичерпних заходів, спрямованих на забезпечення належного нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. … Керівництвом місцевої прокуратури, згідно змісту подання, також не забезпечено в повній мірі належну організацію роботи з розгляду звернень та особистого прийому громадян.

16. Подання прокурора Київської області від 13 липня 2017 року за №11-1054вих17 «Щодо розгляду питання про звільнення керівника Білоцерківської місцевої прокуратури ОСОБА_2 з адміністративної посади» надійшло до Ради прокурорів України 18 липня 2017 року.

17. До подання прокурором Київської області додані матеріали на 88 аркушах, які, на переконання прокурора, підтверджують викладені у поданні обставини: листи-зауваження за період з січня по липень 2017 року; довідка щодо стану організації підтримання публічного обвинувачення в суді та оскарження незаконних судових рішень керівником Білоцерківської місцевої прокуратури; копії вироків у кримінальних справах; довідка про виявлення у 2017 році порушення та недоліки в організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів (Білоцерківська місцева прокуратура); Довідка з питань нагляду Білоцерківської місцевою прокуратурою за додержанням законів СВ ФР та ОУ Білоцерківської ОДПІ; Інформація відділу 04/2 щодо стану досудового розслідування у кримінальних провадженнях у Білоцерківській місцевій прокуратурі; довідка відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю щодо дотримання керівником білоцерківської місцевої прокуратури Київської області вимог галузевого наказу Генеральної прокуратури України №4/2 гн та Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю».

18. Листом від 01 серпня 2017 року №11-1155вих-17 Прокуратурою Київської області повідомлено ОСОБА_2 про необхідність його явки до Генеральної прокуратури України 03 серпня 2017 року для участі в засіданні Ради прокурорів України при розгляді подання про звільнення з адміністративної посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області. Крім того, таке повідомлення керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_2 здійснено 01 серпня 2017 року начальником відділу роботи з кадрами в телефонному режимі.

19. 03 серпня 2017 року ОСОБА_2 до Ради прокурорів України подані пояснення, в яких вказує на відсутність у листі прокурора Київської області посилань на те, у чому саме полягає дисциплінарний проступок та порушення позивачем посадових обов'язків, а містяться загальні посилання на нормативні акти, однак не вказано жодної порушеної ОСОБА_2 норми КПК України; не встановлено конкретної вини в порушенні конкретних нормативних актів; не зазначено акт, порушення якого засвідчують допущення позивачем при виконанні своїх службових обов'язків недобросовісності, недбалості та несумлінності. Тобто в листі не обґрунтовані підстави, які б свідчили про неналежне виконання позивачем службових обов'язків.

20. Згідно витягу з протоколу засідання Ради прокурорів України №5 від 2-3 серпня 2017 року, під час розгляду питання щодо внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області, після заслуховування пояснень ОСОБА_2 з даного питання, членами Ради прокурорів України висловлено неможливість поставити вказане питання на голосування та прийняття рішення, що зумовлено тим, що прокурор Київської області у своєму зверненні до Ради прокурорів України просить звільнити ОСОБА_2, посилаючись на положення п.1 ч.1 статті 43, п.3 ч.1 статті 49, ч.6 статті 49 Закону України «Про прокуратуру», розділу 4 пункту 4,1 підпунктів 9, 10 Положення про Раду прокурорів України, пункту 138 глави 5 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, тобто на норми, що врегульовують питання діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів, що унеможливлює прийняття рішення за даним поданням в межах повноважень Ради прокурорів України.

21. За результатами розгляду цього питання вирішено звернутись до прокурора Київської області з метою уточнення підстав щодо розгляду питання внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області та відкласти розгляд даного питання.

22. Протоколом засідання Ради прокурорів №5 засвідчено, що ОСОБА_2 приймав участь в засіданні Ради і надавав свої пояснення з приводу наведених у зверненні прокурора Київської області обставин.

23. Листом від 30 серпня 2017 року за №01/1/5-60вих-17 Рада прокурорів України повідомила прокурора Київської області про результати обговорення його подання і роз'яснила неможливість розгляду питання щодо звільнення керівника Білоцерківської місцевої прокуратури з тих підстав, що наведенні у листі з огляду на норми законодавства, зазначені у зверненні до Ради.

24. 01 вересня 2017 року прокурор Київської області на виконання листа №01/1/5-60вих-17 супровідним листом за №11-1242вих17 направив подання з урахуванням викладених у листі недоліків щодо розгляду питання про звільнення з адміністративних посад керівників прокуратур, в т.ч. і керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_2

25. Таке подання відтворює зміст попереднього подання, однак прохальна частина ґрунтується вже на положеннях п.3 ч.1 статті 71 Закону України «Про прокуратуру», Розділу 4 пункту 4,1 підпунктів 9, 10 Положення про Раду прокурорів України, а також пункту 2 частини 1 статті 13 Закону України «Про прокуратуру», наказу Генеральної прокуратури України від 19 січня 2017 року №15 «Про основні організації роботи в органах прокуратури України».

26. Згідно витягу із протоколу засідання Ради прокурорів України №6 від 20-21 вересня 2017 року, за результатами голосування та підрахунку голосів: «за» - 7, «проти» - 3 (на час голосування двоє відсутні), вирішено рекомендувати звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області та винесено відповідне рішення за №30 на підставі ст.ст.41, 71 Закону України «Про прокуратуру», п.4.1 Положення про Раду прокурорів України.

27. На підставі рекомендації Ради прокурорів України (з урахуванням технічної описки в тексті щодо дати такого рішення) наказом Генерального прокурора України від 29 вересня 2017 року за №159К відповідно до п.3 ч.1 статті 9, ч.1 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» радника юстиції ОСОБА_2 звільнено з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області за неналежне виконання посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади (п.3 ч.1 ст.41 Закону України «Про прокуратуру»).

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

28. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Пункт 2 частини 1 статті 13 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру»: керівник місцевої прокуратури: організовує діяльність місцевої прокуратури.

30. Частина 1 статті 19 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор має право брати участь у прокурорському самоврядуванні для вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури у порядку, встановленому законом. Прокурори мають право бути членами професійних спілок, утворювати громадські організації та брати в них участь з метою захисту своїх прав та інтересів, підвищення свого професійного рівня.

31. Пункт 3 частини 1 статті 41 Закону України «Про прокуратуру»: звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав: 3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

32. Частина 3 статті 41 Закону України «Про прокуратуру»: наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

33. Пункт 1 частини 1 статті 43 Закону України «Про прокуратуру»: прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.

34. Стаття 44 Закону України «Про прокуратуру»: дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

35. Абзац перший частини 1 статті 45 Закону України «Про прокуратуру»: дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

36. Частини 1 статті 49 Закону України «Про прокуратуру»: на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.

37. Частина 6 статті 49 Закону України «Про прокуратуру»: у разі якщо Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів за результатами дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який обіймає адміністративну посаду, встановила неналежне виконання ним посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади, Комісія у випадках, коли призначення на таку посаду відповідно до цього Закону здійснюється за рекомендацією Ради прокурорів України, ініціює перед Радою прокурорів України розгляд питання про внесення рекомендації щодо звільнення прокурора з адміністративної посади.

38. Частина 1 статті 65 Закону України «Про прокуратуру»: прокурорське самоврядування - це самостійне колективне вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури з метою: 1) забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури, підвищення якості роботи прокурорів; 2) зміцнення незалежності прокурорів, захисту від втручання в їх діяльність; 3) участі у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення прокурорів, а також контролю за додержанням установлених нормативів такого забезпечення; 4) обрання чи призначення прокурорів до складу інших органів у випадках та в порядку, встановлених законом.

39. Пункти 1 та 5 частини 9 статті 71 Закону України «Про прокуратуру»: Рада прокурорів України: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру; розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

40. Частина 1 статті 73 Закону України «Про прокуратуру»: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.

41. Підпункт 1, 9 та 10 пункту 4.1 Положення про раду прокурорів України, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 року: Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов'язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом &?д;…&gт;; у передбачених Законом випадках розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

42. Пункт 2 розділу Х Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України, затвердженого Наказом Генеральної прокуратури України від 12.10.2016р. №357, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 року за № 1450/29580 (далі - Положення №357): у разі ініціювання питання про звільнення з органів прокуратури або з адміністративної посади, призначення на яку чи звільнення з якої здійснюється Генеральним прокурором України, керівник регіональної прокуратури, ректор Національної академії прокуратури України вносить подання, у якому обов'язково наводяться конкретні обґрунтування причин звільнення, з долученням копій відповідних документів.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

43. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

44. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

45. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч.2 ст.341 КАС України).

46. Частиною першою статті 49 Закону України «Про прокуратуру» встановлено вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути накладені за наслідками дисциплінарного провадження, зокрема, звільнення з посади в органах прокуратури.

47. Звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді не є видом дисциплінарного стягнення, а є наслідком реагування на передбачені частиною 1 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» обставини, у тому числі неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади. При цьому, звільнення прокурора з адміністративної посади не є безумовною підставою для звільнення з посади в органах прокуратури.

48. Процедура звільнення прокурора (за виключенням Генерального прокурора України) з адміністративної посади здійснюється в межах прокурорського самоврядування і безпосередньо не пов'язана зі здійсненням Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарного провадження відносно такого прокурора.

49. Щодо посилання скаржника на заяву Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, затверджену її рішенням від 24.01.2018р. №1зп-18, Суд зазначає, що ця заява не є нормативно-правовим актом або індивідуальним актом відносно ОСОБА_2 Ця заява лише відображає позицію Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з приводу рішення Ради прокурорів України «Про забезпечення гарантій прокурорів передбачених ч.3 ст.41 Закону України «Про прокуратуру» від 12 грудня 2017 року № 54». Правова позиція Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яка викладена в цій заяві, не є обов'язковою для врахування судами при вирішенні справ щодо застосування законодавства про прокуратуру і статус прокурорів.

50. З огляду на викладене, вирішення питання про звільнення ОСОБА_2 з адміністративної посади правомірно здійснено не в порядку дисциплінарного провадження і без звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

51. Також Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що безпосередньо Закон України «Про прокуратуру» не визначає вичерпного переліку осіб або органів, які можуть бути суб'єктами звернення до Ради прокурорів України з приводу звільнення прокурора з адміністративної посади. При цьому, внесення подання керівником регіональної прокуратури про звільнення керівника місцевої прокуратури з адміністративної посади прямо відповідає приписам пункту 2 розділу Х Положення №357.

52. При цьому, частина 6 статті 49 Закону України «Про прокуратуру» не наділяє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів виключним правом звернення до Ради прокурорів України з приводу звільнення прокурора з адміністративної посади, а покладає обов'язок ініціювати таке питання, якщо за результатами дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який обіймає адміністративну посаду, КДКП встановила неналежне виконання ним посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади, у випадках, коли призначення на таку посаду відповідно до цього Закону здійснюється за рекомендацією Ради прокурорів України.

53. Отже, прокурор Київської області мав право вносити подання щодо звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області.

54. Частиною 3 статті 41 Закону України «Про прокуратуру» на процедуру розгляду Радою прокурорів України питання про наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади у зв'язку з неналежним виконанням прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, установлених для відповідної адміністративної посади, поширено передбачені статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

55. Судами було встановлено, що подання прокурора Київської області від 01 вересня 2017 року відтворює зміст подання від 13 липня 2017 року, а відмінність наявна лише в частині нормативного обґрунтування внесення подання до Ради прокурорів України. При цьому, за наслідками проведеного 2-3 серпня 2017 року засідання Радою прокурорів України рішення по суті подання від 13 липня 2017 року не приймалося, а лише вирішено звернутися до прокурора Київської області з метою уточнення підстав щодо розгляду питання внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області та відкладено розгляд даного питання.

56. Наведене спростовує посилання скаржника на прийняття Радою прокурорів України рішення про неможливість розгляду питання про надання рекомендації на звільнення скаржника з адміністративної посади.

57. Отже, на засіданні Ради прокурорів України 20-21 вересня 2017 року завершено розгляд подання прокурора Київської області від 13 липня 2017 року, з урахуванням уточнених 01.09.2017р. нормативних підстав його внесення, щодо надання рекомендації на звільнення скаржника з адміністративної посади.

58. Оскільки судами було встановлено, що, під час розгляду Радою прокурорів України питання про наявність підстав для звільнення ОСОБА_2 з адміністративної посади, останній був особисто присутній на засіданні та надавав Раді прокурорів України відповідні пояснення, Суд вважає, що Радою прокурорів України додержано права скаржника на участь у засіданні та на надання пояснень.

59. Відкладення Радою прокурорів України вирішення питання про надання рекомендації на звільнення скаржника з адміністративної посади для отримання уточнених прокурором Київської області правових підстав внесення подання та подальше прийняття рішення по суті подання не свідчить про новий розгляд цього питання.

60. Під час розгляду цієї справи скаржником не наведеного жодних належних аргументів та не надано відповідних доказів, які б свідчили, що завершення розгляду питання про надання рекомендації на звільнення скаржника з адміністративної посади на засіданні Ради прокурорів України 20-21 вересня 2017 року без участі ОСОБА_2 саме на цьому засіданні вплинуло на можливість останнього надати певні додаткові пояснення, документи тощо і призвело до передчасного прийняття Радою прокурорів України рішення про рекомендування звільнення ОСОБА_2 з посади керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області.

61. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

62. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

63. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

64. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

65. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

66. Касаційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

67. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року - залишити без змін.

68. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа