ПОСТАНОВА

Іменем України

20 грудня 2018 року

Київ

справа №826/3639/17

адміністративне провадження №К/9901/64211/18, К/9901/59016, К/9901/59198

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційні скарги Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства соціальної політики України, Кабінету Міністрів України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.04.2018 (колегія суддів: головуючий суддя Аблов Є.В., судді Літвінова А.В., Мазур А.С.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 (колегія суддів у складі Ісаєнко Ю.А., Мельничука В.П., Земляної Г.В.)

у справі №826/3639/17

за позовом ОСОБА_4

до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України

про визнання нечинним і скасування підзаконного нормативно-правового акта, визнання протиправними дій.

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_4 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1 або КМУ), Міністерства соціальної політики України (далі - відповідач-2 або Мінсоцполітики), Міністерства охорони здоров'я України (далі - відповідач-3 або МОЗ), Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі - відповідач-4 або Мінекономрозвитку), в якому просить:

- визнати незаконною та нечинною постанову КМУ від 11.10.2016 №780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;

- визнати протиправними дії відповідачів №№2-4 з формування відповідних мінімальних наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів, послуг з порушенням приписів ч.ч.2, 3, 4 ст.3 Закону України «Про прожитковий мінімум», що стало підставою для затвердження спірної постанови.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, позов задоволено повністю.

Присуджено стягнути з Державного бюджету України судовий збір на користь позивача у розмірі 2560 грн. за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів солідарно. Зобов'язано відповідача-1 невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому її було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

3. 13.08.2018 Відповідач-4 звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) з касаційною скаргою про скасування вищевказаних судових рішень та відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою Суду від 20.08.2018 відкрито касаційне провадження (№К/9901/59016/18).

5. 11.09.2018 на адресу Суду надійшли клопотання позивача про закриття вказаного касаційного провадження з підстав підписання касаційної скарги особою без підтвердження повноважень на здійснення представництва; застосувати процесуальні наслідки невідповідності касаційної скарги та дій відповідача вимогам Кодексу адміністративного судочинства України. Ухвалою Верховного Суду від 19.12.2018 у задоволенні зазначеного клопотання було відмовлено.

6. 12.09.2018 на адресу Суду надійшов письмовий відзив позивача з проханням відмовити у задоволенні касаційної скарги.

7. 14.08.2018 від відповідача-2 надійшла касаційна скарга в Суд з проханням скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове про відмову у задоволенні позову та розгляд здійснити за участю його представника.

8. Суд ухвалою від 22.08.2018 відкрив касаційне провадження №К/9901/59198/18 за касаційною скаргою відповідача-2.

9. 15.08.2018 від відповідача-1 надійшла касаційна скарга. Ухвалою від 27.08.2018 Суд повернув касаційну скаргу відповідача-1 (провадження №К/9901/59342/18).

10. 18.10.2018 від відповідача-1 надійшла касаційна скарга з клопотаннями про поновлення строку, з проханням скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відмовити у задоволенні позову. Розгляд справи просив проводити за участю його представника.

11. Ухвалою від 22.11.2018 Суд відкрив касаційне провадження (№К/9901/64211/18).

12. Ухвалою від 19.12.2018 усі касаційні скарги об'єднані для спільного розгляду.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Суди встановили, що відповідач-4 розробив проект постанови КМУ «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення», що є предметом оскарження у цій справі (далі - спірна постанова).

14. Для проведення експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму створено відповідну науково-громадську експертну комісію.

15. Суди встановили, що засідання цієї комісії проводилися 02.11.2015, про що складено протокол №1, та 20.11.2015, про що складено протокол №2.

16. Для участі в комісії наказом МОЗ України від 17.07.2015 №441 визначено представником заступника Міністра охорони здоров'я України ОСОБА_6.

17. У засіданнях згідно з вищевказаними протоколами від МОЗ взяли участь 02.11.2015 ОСОБА_7 - начальник відділу законодавчих ініціатив Департаменту громадського здоров'я МОЗ України та 20.11.2015 ОСОБА_8 - начальник управління медичної допомоги дорослим Медичного департаменту МОЗ України на підставі листів за підписом ОСОБА_6 від 02.11.2015 №05.01-11/16/2435-15/34631 та від 19.11.2015 №3.19-16/2550-15/36610 про передачу повноважень.

18. Головуючим на засіданнях експертної комісії вказано першого заступника Міністра соціальної політики України.

19. Вищевказані протоколи засідання комісії підписані ОСОБА_9, як членом експертної комісії від Мінсоцполітики України. Водночас, відповідно до протоколу №1 від 02.11.2015 у засіданні комісії від цього державного органу взяла участь ОСОБА_10 на підставі листа про передачу їй повноважень та доручення від 02.11.2015 б/н від ОСОБА_9 щодо передачі їй права голосу. Протокол підписаний обома цими особами.

20. Аналогічним чином передали свої повноваження і право голосу член експертної комісії від Мінфіну ОСОБА_11 - ОСОБА_12 (засідання 02.11.2015) та ОСОБА_13 (засідання 20.11.2015), а також член експертної комісії від Мінекономрозвитку України ОСОБА_14 - ОСОБА_15.

21. Представники роботодавців ОСОБА_16 та ОСОБА_17 передали право голосу та участі у засіданні 20.11.2015 ОСОБА_18 та ОСОБА_19 шляхом складання документів із назвою «довіреність», датованих 19.11.2015.

22. Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні листом до Мінсоцполітики делегував представляти свої інтереси з правом голосу на засіданнях експертної комісії ОСОБА_20, ОСОБА_21 та ОСОБА_18

23. На засіданні 02.11.2015 вирішено доопрацювати мінімальний набір предметів першої потреби, санітарії та ліків та набір житлово-комунальних послуг та зв'язку, представлені Мінекономрозвитку, і повторно подати їх на розгляд експертної комісії протягом двох тижнів.

24. Листом від 20.11.2015 №17695/0/14-15/10 Мінсоцполітики направило для підготовки проекту оскаржуваної постанови на розгляд КМУ вищезгадані протоколи засідання експертної комісії.

25. Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні повідомив Мінекономрозвитку про повторний розгляд розробленого Мінекономрозвитку проекту спірної постанови та запропонував затвердити набори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних і соціальних і демографічних груп населення на 2016 рік.

26. Проект спірної постанови погоджено з МОЗ, Мінсоцполітики, Мінфіном, Міненерговугілля, Мінрегіоном, Спільним представницьким органом профспілок із зауваженнями, а Держстатом, Мін'юстом та Спільним представницьким органам роботодавців без зауважень.

27. На засіданні КМУ від 11.10.2016 (витяг з протоколу №43, пункт 4.11) відповідач-1 прийняв спірну постанову №780, яка 11.11.2016 офіційно опублікована та набрала чинності.

28. Не погоджуючись із законністю її змісту, позивач звернувся з адміністративним позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

29. Позивач стверджує про прийняття спірної постанови з порушенням норм законодавства, що призвело до встановлення несправедливого стандарту життя та стало умовою для встановлення несправедливого розміру прожиткового мінімуму.

30. Вважає, що науково-громадська експертиза відповідних наборів здійснювалась неналежним складом експертної комісії, у зв'язку із чим її засідання були не правоможними. Крім того висновки сформовані без обговорення та оцінки дотримання органами влади під час визначення наборів принципів їх формування, в результаті чого сформовано набір продуктів харчування без урахування нормативів фізіологічної потреби організму людини.

31. Відповідачі у письмових запереченнях просили у задоволенні позовних вимог відмовити у зв'язку з тим, що спірна постанова прийнята в межах владних повноважень, на виконання вимог закону, з урахуванням думки громадськості, погоджена всіма зацікавленими центральними органами виконавчої влади. Акцентували на відсутності законодавчого обов'язку у разі направлення (зміни) представників для участі в експертній комісії приймати рішення виключно в формі наказів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

32. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності дій відповідачів 2, 3, 4 щодо формування відповідних мінімальних наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів, послуг, як таких, що вчинені з порушенням приписів частин 2, 3, 4 ст.3 Закону України "Про прожитковий мінімум", та з огляду на порушення встановленої процедури прийняття спірної постанови.

33. Проаналізувавши ч.3 ст.22, ст.46 Конституції України, ч.ч.1, 2 ст.1, ч.1 ст.49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ст.6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», ст.ст.1,3, ч.2 ст.7 Закону України 15 липня 1999 року №966-XIV «Про прожитковий мінімум» (далі - Закон №966-XIV), параграф 33 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 №950, постанову КМУ від 24.09.1999 №1767 «Про науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму» (далі - Порядок №1767), суди дійшли висновку, що до складу відповідної експертної комісії входили не уповноважені особи (без розпорядчих актів), її засідання були не правоможними, а прийняті на них рішення - протиправні.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВУ

34. Відповідач-1 просить скасувати оскаржувані рішення з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень.

35. Щодо порушення норм матеріального права акцентує, що прийняв спірну постанову в межах повноважень, передбачених ст.ст.113, 117 Конституції України, ст.ст.2, 41, 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ст.7 Закону України «Про прожитковий мінімум».

36. Стверджує, що суди безпідставно не врахували, що проект спірної постанови погоджений у встановленому порядку заінтересованими органами, з урахуванням думки громадськості та відповідає нормативно-правовим актам вищої юридичної сили.

37. На думку Відповідача-1, суди порушили ст.246 КАС України, оскільки не з'ясували повно та об'єктивно обставини, не надали належної оцінки дослідженим доказам, не вказали, чому не беруть до уваги докази, що доводять законність спірної постанови КМУ, дійшли безпідставних висновків про порушення відповідачами 2-4 формування мінімальних наборів харчування, непродовольчих товарів, послуг, а також що спірною постановою порушені права, свободи чи інтереси позивача.

38. Акцентує, що інформація про результати роботи відповідної комісії була загальнодоступною на сайтах відповідачів, а позивач звернувся до суду з порушенням строків на таке звернення та без клопотання про його поновлення, на що не звернули увагу суди.

39. Відповідач-2 у касаційній скарзі також просить скасувати судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

40. Зауважує, що вищевказана експертиза проведена на принципах соціального партнерства з дотриманням вимог Закону №966-XIV та Порядку №1767, а суди не дослідили питання повноважень членів експертної комісії, не врахували, що під час голосування комісією дотримано кількісний склад, а при затвердженні розміру прожиткового мінімуму у Законі про Державний бюджет України на відповідний рік рішення приймається з дотриманням бюджетного законодавства виходячи з можливостей щодо фінансового забезпечення державних соціальних гарантій.

41. Також Відповідач-4 у касаційній скарзі просить скасувати судові рішення та відмовити у задоволенні позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, акцентуючи на відсутності обов'язкової форми рішення про зміну представника для роботи у відповідній комісії.

42. Відповідач-4 стверджує, що суд апеляційної інстанції не надав оцінки наданим доказам: наказу Мінсоцполітики від 08.07.2015 №713 щодо призначення ОСОБА_9, наказу Мінекономрозвитку від 19.08.2015 №1006 щодо визначення представником у згаданій вище експертній комісії заступника Міністра-керівника апарату ОСОБА_14 та його листу від 21.08.2016 з пропозицією включити її до складу комісії; листу щодо передачі повноважень представника відповідної комісії ОСОБА_15; наказу Мінфіну від 30.07.2015 №676 щодо визначення представником у комісію ОСОБА_11 та його листу щодо пропозиції включити його до складу комісії; протоколам №№1-2 щодо підтвердження реєстрації участі всіх членів експертної комісії.

43. На його думку, суди не мали давати оцінку правоможності відповідної комісії, оскільки це не входило до предмету спору.

44. Стверджує, що прав позивача не порушено, а суд необґрунтовано вийшов за межі позовних вимог в частині обраного способу захисту прав позивача.

45. Позивач у відзиві на касаційну скаргу відповідача-4 просить у її задоволенні відмовити, обґрунтовуючи допущеними порушеннями процедури прийняття спірного рішення. Акцентує на порушенні спірною постановою КМУ його прав та інтересів через запровадження нормативів достатнього життєвого рівня для позивача, які не відповідають дійсності, та без урахування вимог до забезпечення людської гідності та базових інституційних гарантій.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

46. Дотримуючись передбачених ст.341 КАС України меж касаційного перегляду, Суд врахував, що не наділений повноваженням додатково встановлювати обставини, які суди нижчих інстанцій не встановили, здійснювати переоцінку встановлених обставин справи та досліджувати додатково подані докази.

47. Оцінюючи доводи касаційних скарг, Суд звертає увагу, що вони вже висловлювалися у відзивах та апеляційних скаргах та відхилені судами попередніх інстанцій.

48. Рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України відповідно до п.10 Порядку №1767 і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться лише за рішенням експертної комісії. Відтак, законодавством визначено певну процедуру, якої відповідачі повинні дотримати.

49. З огляду на положення частини 2 статті 19 Конституції України для висновку про законність рішення органу державної влади суди мають досліджувати дотримання ним як меж, способу, так і порядку його прийняття.

50. Тому Суд відхиляє доводи касаційних скарг щодо виходу судами за межі предмету спору.

51. Згідно зі ст. 4 Закону №966-XIV прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік.

52. Відповідно до ч.2 ст.49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови КМУ мають нормативний характер.

53. Позивач належить до кола осіб, на яких поширюється дія спірної постанови КМУ. Відтак, вона впливає на права та законні інтереси позивача.

54. Науково-громадська експертиза набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму полягає у визначенні за участю соціальних партнерів наукової обґрунтованості норм і нормативів споживання, належного дотримання принципів формування цих наборів.

55. Згідно з ч.2 ст.3 Закону №966-XIV набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров'я.

Набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту. (ч.3 вказаної статті Закону)

Набір послуг формується уповноваженими центральними органами виконавчої влади у сферах надання відповідних послуг. (ч.4 вказаної статті Закону)

56. Мінекономрозвитку відповідно до п.4 Порядку №1767 узагальнює пропозиції центральних органів виконавчої влади щодо сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму та надсилає їх членам експертної комісії не пізніше ніж за тиждень до її засідання.

57. Згідно з п.5 Порядку №1767 представлення і захист сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг на засіданні експертної комісії здійснюється центральними органами виконавчої влади, відповідальними за їх формування.

58. Отже, для оцінки доводів сторін суди мали досліджувати дотримання процедури прийняття рішення, що затверджене спірною постановою КМУ.

59. Доводи касаційних скарг про те, що законодавством не передбачено порядку заміни члена експертної комісії та форми заміни делегованого представника державним органом, Суд вважає необґрунтованими з огляду на таке.

60. Відповідно до п.2 Порядку №1767 експертиза проводиться експертною комісією, що утворюється у складі 12 осіб, до якої входять по 4 представники від центральних органів виконавчої влади, об'єднань роботодавців і профспілкових об'єднань, які мають статус всеукраїнських.

Представниками центральних органів виконавчої влади в експертній комісії є перші заступники (заступники) Міністра соціальної політики, Міністра економічного розвитку і торгівлі, Міністра фінансів, Міністра охорони здоров'я, визначені згідно з наказами керівників відповідних центральних органів виконавчої влади.

Члени експертної комісії від об'єднань роботодавців і профспілкових об'єднань, які мають статус всеукраїнських, визначаються кожною стороною окремими рішеннями.

61. У разі коли член експертної комісії не може взяти участь у засіданні з поважних причин, відповідний орган зобов'язаний призначити іншого представника, якому надаються всі повноваження члена експертної комісії (п.6 Порядку №1767).

62. Відповідно до п.7 Порядку №1767 засідання експертної комісії вважається правоможним, якщо в ньому беруть участь усі члени комісії (уповноважені представники).

63. Отже, якщо перші заступники міністрів відповідних міністерств не можуть взяти участь у роботі комісії з поважних причин, саме ці державні органи уповноважені призначити іншого представника. Тому вірними є висновки судів, що листи за підписами посадових осіб і довіреності щодо делегування участі в засіданні з правом голосу іншим особам не є належними доказами їх повноважень. Участь в засіданнях комісії осіб, які не мали повноважень, призвела до ухвалення неправоможних рішень комісією, а згодом і Кабінетом Міністрів України.

64. Суд відхиляє як такі, що суперечать ч. 2 ст. 19 Конституції України покликання відповідачів на те, що Порядком № 1767 не визначено форми рішення щодо призначення іншого представника, якому надано повноваження члена експертної комісії, а тому рішення могло прийматися і не у формі наказу. Оскільки інших форм у зазначеній постанові не передбачено, заміна представника в експертній комісії повинна відбуватися у формі розпорядчих актів, які визначені положеннями про відповідні міністерства.

65. Зокрема, відповідно до п. 9 Положення Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459 Мінекономрозвитку в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України та актів Президента України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

66. Отже, суди дійшли правильного висновку, що передача повноважень або призначення іншого представника повинна відбуватися за наказом.

67. Суд відхиляє доводи про пропуск строку звернення до суду. Обчислення цього строку з дня прийняття рішень експертною комісією є безпідставним, оскільки це рішення не оскаржується і не є нормативним актом (на відміну від спірної постанови). Спірну постанову опубліковано 11.11.2016. Згідно з даними поштового штемпеля позовна заява надійшла до суду 11.03.2017. Відтак, доводи про порушення строків звернення до суду є необґрунтованими.

68. Водночас, суди не навели підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій відповідачів 2-4 щодо формування відповідних мінімальних наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів.

69. Суд звертає увагу, що зазначені дії не мають самостійного правового значення, а є лише стадією єдиного процесу підготовки постанови Кабінету Міністрів України. Ці дії, без спірної постанови, не породжують наслідків для позивача, а отже і не порушують його прав та інтересів. Тому в цій частині підстав для задоволення позову немає.

70. Відповідно до ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

71. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, а оскаржувану постанову слід змінити.

72. У зв'язку із тим, що у задоволенні частини позовних вимог відмовлено, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України необхідно змінити розподіл судових витрат, присудивши на користь позивача половину судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів Укарїни. Оскільки судові витрати складаються з судового збору у розмірі 2560 грн., на користь позивача слід стягнути 1280 грн.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350- 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 скасувати в частині задоволення позовних вимог визнати протиправними дії Міністерства соціальної політики України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (пункт 3 резолютивної частини рішення). У задоволенні позову в цій частині відмовити.

3. Змінити пункт 4 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.04.2018 та викласти його в такій редакції: «Стягнути на користь ОСОБА_4 (РНОКПП НОМЕР_1, адреса: 03057, АДРЕСА_1) 1280 (одна тисяча двісті вісімдесят) гривень за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (адреса: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2)».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб

Суддя Т.О. Анцупова