ПОСТАНОВА

Іменем України

20 грудня 2018 року

м.Київ

справа №816/3639/14

адміністративне провадження №К/9901/2496/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стародуба О.П.,

суддів - Анцупової Т.О., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 08.12.2014р. (суддя - Довгопол М.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.02.2015р. (судді: Водолажська Н.С., Філатов Ю.М., Бенедик А.П.) у справі за позовом Полтавського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Державної екологічної інспекції у Полтавській області, третя особа - Сільськогосподарсько-фермерське господарство "Світанок" про визнання протиправними та скасування рішень,

в с т а н о в и в:

У вересні 2014 року Полтавський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправними та скасувати претензію відповідача №96/02-08 від 13.06.2014р., розрахунок збитків в сумі 329 440,10 грн., заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності спеціального дозволу на користування надрами,

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 припису відповідача № 93-09-21 від 22.10.2013р.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що матеріали проведеної відповідачем перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України Сільськогосподарсько-фермерського господарства "Світанок" не свідчать про наявність підстав для складення розрахунку шкоди, завданої СФГ "Світанок" внаслідок самовільного спеціального водокористування, претензії про відшкодування такої шкоди, а також відсутні підстави для зобов'язання отримання СФГ "Світанок" спеціального дозволу на користування надрами згідно пункту 2 припису відповідача № 93-09-21 від 22.10.2013р.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.10.2014р. залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Сільськогосподарсько - фермерське господарство "Світанок".

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 08.12.2014р., залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.02.2015р. позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправною та скасовано вимогу відповідача, викладену у формі претензії № 96/02-08 від 13.06.2014р. про відшкодування шкоди, заподіяної державі, у розмірі 329440,10 грн. та розрахунку розміру збитку в розмірі 329440,10 грн.

Визнано протиправним та скасовано пункт 2 припису відповідача від 22.10.2013р. № 93-09-21.

З таким рішеннями судів першої та апеляційної інстанції не погодився відповідач, подав касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування касаційної скарги, відповідач посилається на те, що скасованими в судовому порядку можуть бути лише рішення суб'єкта владних повноважень, тобто документи розпорядчого характеру, а претензія та розрахунок розміру шкоди не є юридичними документами, які встановлюють відповідальність господарювання та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні ст. 17 КАС України (в редакції до 15.12.2017р.).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що СФГ «Світанок» станом на час виникнення спірних правовідносин здійснювало водозабір і водокористування на основі дозволу на спеціальне водокористування № 4048 від 15.01.2010р., терміном дії до 22.12.14 р. Джерело водопостачання - 6 водних свердловини (4 свердловини - робочі, 2 - законсервовані) (а.с. 36-37 т.1).

Дозволом на спеціальне водокористування визначена ціль водокористування - господарчо-питні та виробничі потреби підприємства, господарчо питні потреби населення та встановлений ліміт забору 25,524 тис. м3/рік, 75,44 м3 на добу та ліміт використання 3,025 тис. м3/рік, 12,26 м3 на добу.

Також встановлено, що СФГ «Світанок» має паспорти на свердловини, здійснює облік води у журналах за формою № ПОД-12, на підставі яких подає звіти про використання води до Полтавського районного управління водних ресурсів, а також податкові розрахунки з плати за користування надрами (а.с. 111-205, 212-241 т .1 та а.с. 1-5, 105 - 129, 242-250 т. 2).

Судами встановлено, що артезіанська свердловина №1 (с. Заріг) знаходиться на земельній ділянці, орендованій СФГ "Світанок" згідно договору оренди з Оржицькою райдержадміністрацією від 26.07.2011р, зареєстрованого у Відділі Держкомзему в Оржицькому районі Полтавської області 16.11.2011р. (а.с.103-105 т.1).

Артезіанська свердловина № 6 (смт. Оржиця) знаходиться на земельній ділянці, орендованій СФГ "Світанок" згідно договору оренди з Оржицькою селищною радою від 30.08.2012р., зареєстрованого у Відділі Держкомзему в Оржицькому районі Полтавської області 09.11.2012р (а.с. 6-13 т.2)

Згідно довідки СФГ "Світанок" від 30.09.2013р., із свердловини №1 за період з 01.01.2012р. по 31.12.2012р. використано на господарсько-питні потреби 2780 м3 води, із свердловини №6 за вказаний період використано на господарсько-питні потреби (тваринницька ферма) 1568 м3 води та у період з 01.01.2013р. по 30.09.2013р. із свердловини №1 використано 2400 м3 води, із свердловини №6 - 1268 м3 води (а.с. 29 т.1).

У період з 25.09.2013р. по 15.10.2013р. відповідачем проведено планову перевірку дотримання СФГ "Світанок" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, результати якої оформлено актом №549/01-01-14 (а.с. 18-28 т. 1).

За результатами проведеної перевірки відповідачем встановлено порушення СФГ "Світанок" статей 19, 21 Кодексу України про надра, у зв'язку із використанням води, видобутої із свердловин, на виробничі потреби, за відсутності спеціального дозволу на користування надрами.

За наслідками перевірки відповідачем складено припис від 22.10.2013р. № 93-09-21 (а.с. 32-35 т.1),

Згідно пункту 2 припису від 22.10.2013р. № 93-09-21 СФГ «Світанок» зобов'язано отримати спеціальний дозвіл на користування надрами.

Відповідачем 13.06.2014р. складено та направлено СФГ "Світанок" претензію №2368/01-14/09-15 про відшкодування збитків, обумовлених самовільним використанням водних ресурсів при відсутності спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами) у сумі 329440,10 грн. та розрахунок розміру відшкодування збитків (а.с. 30-31 т.1).

Позивачем на підставі постанови від 24.06.2014р. № 69-40вих14 проведено перевірку в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності СФГ «Світанок» та відповідача за матеріалами відповідача щодо виявлених порушень вимог чинного законодавства у сфері охорони водних ресурсів в діяльності СФГ "Світанок", які надійшли до прокуратури 23.06.2014р. (а.с. 57 т.1),

За результатами проведеної перевірки позивачем 24.07.2014р. внесено подання начальнику Державної екологічної інспекції у Полтавській області № 87-602вих14 з вимогою скасувати претензію №96/02-08 від 13.06.2014р., реєстраційний номер 2368/01-14/09-15, розрахунок збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозволу на спеціальне водокористування в сумі 329440,10 грн. та вирішити питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності (а.с. 10-14 т.1).

Начальник Державної екологічної інспекції у Полтавській області відповідачем листом від 26.08.2014р. №3538/01-15/07-18 повідомив позивача про відсутність підстав для скасування претензії №96/02-08 від 13.06.2014 (реєстраційний номер 2368/01-14/09-15), пред'явленої СФГ "Світанок" (а.с. 15-17 т.1).

Розглядаючи справу та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, виходив з того, що СФГ «Світанок» як законний землекористувач правомірно, з урахуванням положень статті 23 Кодексу України про надра, здійснювало видобування підземних вод для своїх господарських і побутових потреб із свердловин № 1 та № 6 без отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Скасовуючи п. 2 оскаржуваного припису відповідача суди виходили з того, що згідно акту перевірки, за результатами якої винесено припис, відповідачем зафіксовано порушення СФГ «Світанок» статей 19, 21 Кодексу України про надра у зв'язку із використанням води із свердловин на виробничі потреби тваринницьких ферм без отримання спеціального дозволу на користування надрами, проте відповідачем не з'ясовано, чи є СФГ «Світанок» землевласником (землекористувачем) земельних ділянок, на яких розташовані свердловини, чи належать ці свердловини до єдиного водозабору, чи не перевищує продуктивність водозабору встановленого статтею 23 Кодексу України про надра ліміту у розмірі 300 куб. м. на добу.

Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що в оскаржуваному приписі відповідача не зазначено, на які артезіанські свердловини СФГ "Світанок" необхідно отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, що унеможливлює визначити спосіб його виконання.

Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що прийнята відповідачем претензія № 96/02-08 від 13.06.2014р. та розрахунок збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності спеціального дозволу на користування надрами в сумі 329440,1 грн. є безпідставними, оскільки СФГ «Світанок» не здійснювало використання води, видобутої із свердловин, на виробничі потреби, за відсутності спеціального дозволу на користування надрами.

З такими висновками судів попередніх інстаній колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, порядок внесення прокурором подання, його розгляд та реагування в разі його відхилення були врегульовані статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" в редакції 1991 року.

Відповідно до зазначеної статті подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: 1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; 2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; 3) відшкодування шкоди; 4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; 5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Частиною другою цієї статті передбачено, що подання може бути внесено, зокрема, як органам державного нагляду (контролю) так і посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам.

Відповідно до частини 5 цієї статті у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: 1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; 2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; 3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Таким чином, за змістом зазначених норм в разі внесення подання предметом оскарження прокурором в судовому порядку можуть бути виключно ті рішення, дії та бездіяльність суб'єкта, які були предметом такого подання.

Із змісту подання прокурора вбачається, що його предметом були лише претензія відповідача та здійснений на її підставі розрахунок, в той час як припис відповідача не був предметом подання прокурора і відповідачем такі вимоги подання не розглядали і не відхилялись .

За таких обставин, передбачені статтею 23 ЗУ Про прокуратру підстави для звернення до суду з вимогою про скасування припису відповідача відсутні.

Крім того, відповідно до частини 1 та 2 статті 2 КАС України (в редакції до 15.12.2017р.) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 6.11 Положення про державну екологічну інспекцію в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі (затв. Наказом Мінекології від 04.11.2011р. №429) Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії.

Оскаржувані в даній справі претензія і розрахунок розміру збитків є заходами досудового врегулювання спору, носять добровільний характер виконання, до числа виконавчих документів не віднесені і самостійному примусовому виконанню не підлягають. В разі несплати в добровільному порядку таких збитків Інспекція вправі звернутись до суду з позовом про відшкодування цих збитків в порядку ГК України

Крім того, статтею 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів прокурорського нагляду.

За правилами статті 21 цього Закону правом оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) наділений відповідний суб'єкт господарювання.

В свою чергу, відповідно до статті 20 Закону України "Про прокуратуру" в редакції 1991 року, внесення подання є одним із заходів прокурорського нагляду.

Таким чином, законодавством не передбачено можливість оскарження прокурором в судовому порядку рішень органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій, щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправними претензії, розрахунку збитків та припису, винесеними відповідачем як органом державного нагляду за дотриманням природоохоронного законодавства грунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права і є необгрунтованими.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини 3 цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Таким чином, оскільки судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Полтавській області задовольнити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 08.12.2014р. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.02.2015р. скасувати.

В задоволенні позову Полтавського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Державної екологічної інспекції у Полтавській області, третя особа - Сільськогосподарсько-фермерське господарство "Світанок" про визнання протиправними та скасування претензії, розрахунку збитків, пункту припису - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Т.О. Анцупова

В.М. Кравчук