ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2018 року

м. Київ

справа №814/2742/17

адміністративне провадження №К/9901/59971/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 (суддя Устинова І.А.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 (колегія суддів у складі суддів Шляхтицького О.І., Потапчука В.О., Семенюка Г.В.)

у справі №814/2742/17

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області

до Миколаївської обласної психіатричної лікарні №2 Миколаївської обласної ради

за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Миколаївська обласна рада, Миколаївська обласна державна адміністрація,-

про застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи об'єкта.

І. ПРОЦЕДУРА

1. У грудні 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовною заявою до Миколаївської обласної психіатричної лікарні №2 Миколаївської обласної ради (далі - відповідач), в якій просило:

- застосувати до відповідача захід реагування у вигляді повного зупинення роботи бази відпочинку відповідача «Медик», розташованої за адресою: Миколаївська область, Березанський район, село Рибаківка, кв.Другий, 51, - до повного усунення порушень;

- зобов'язати відповідача зупинити роботу вищевказаного об'єкта до повного усунення порушень.

2. Під час судового розгляду справи Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 15.02.2018 залучив до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Миколаївську обласну раду (далі - третя особа-1) та Миколаївську обласну державну адміністрацію (далі - третя особа-2).

3. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 14.05.2018 у порядку письмового провадження у задоволенні позовних вимог відмовив повністю.

4. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 10.07.2018 вищезазначене рішення суду першої інстанції залишив без змін.

5. Позивач звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) з касаційною скаргою, в якій просить вищевказані судові рішення скасувати та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог, а касаційний розгляд здійснити без участі його представника.

6. Ухвалою від 20.09.2018 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження.

7. 17.10.2018 на адресу Суду від третьої особи-2 надійшов письмовий відзив з проханням залишити судові рішення без змін.

8. Жодних інших клопотань, у тому числі щодо бажання взяти участь у судовому засіданні, до Суду не надходило.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. 05.12.2017 позивач видав наказ №2 "Про проведення позапланової перевірки", яким запланував проведення позапланової перевірки бази відпочинку "Медик" Миколаївської обласної психіатричної лікарні № 2 Миколаївської обласної ради, за адресою: Миколаївська обл., Березанський район, с. Рибаківка, квартал № 2, будівля № 51,- щодо додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки.

10. У період з 06.12.2017 до 07.12.2017 посадові особи позивача здійснили позапланову перевірку відповідача, під час якої здійснювався огляд (обстеження) територій, будівель, споруд, приміщень, проводилась перевірка організації виконання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сферах пожежної і техногені безпеки.

11. За її результатами складено акт від 07.12.2017 №50 (далі - акт перевірки), у якому зафіксовано факти виявлених порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки, їх детальний опис з посиланням на відповіді вимоги законодавства.

12. Зазначено, що серед виявлених порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки зазначених в Акті, є особливо небезпечні, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей:

- з'єднання жил проводів у світильниках та розподільних коробках в приміщеннях будинків не виконано за допомогою зварювання, паяння, опресовки або затискачів;

- не проведено заміри опору ізоляції електричних мереж та електроустановок;

- не виконано захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів;

- дерев'яні конструкції горищного приміщення будівлі не оброблено вогнезахисним розчином;

- приміщення будинків не обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації;

- не доукомплектований пожежний щит на території засобами пожежогасіння із розрахунку: вогнегасники - 3 шт., ящик з піском на 0,5 м. куб. - 1 шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу - 1 шт, гаки - 3 шт., лопати - 2 шт., ломи - 2 шт., сокири - 2 шт.;

- приміщення не забезпечені первинними засобами пожежогасіння згідно з Типовими нормами належності вогнегасників. На технічне обслуговування з об'єкта одночасно відправлено більше 50 % вогнегасників (100%) від їх загальної кількості;

- пожежна водойма не забезпечена під'їздом з твердим покриттям і не пристосована для відбору води пожежно-рятувальною технікою будь-якої пори року.

13. Позивач звернувся до суду для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи бази відпочинку «Медик».

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позов обґрунтований виявленням під час проведення перевірки порушень відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки, які є особливо небезпечними, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

15. У письмових поясненнях відповідач зазначив, що більшість виявлених порушень усунена, а решта будуть усунена після отримання фінансування на відповідні цілі.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд виходив з відсутності згідно з передбаченими вимогами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) повноважень суду на дії, які просив позивач вчинити, та з огляду на підтвердження усунення відповідачем більшості виявлених порушень.

17. З такою позицією суду погодився суд апеляційної інстанції.

18. Зокрема, суди врахували надані відповідачем копії документів, які підтверджують, на їхню думку, усунення більшості порушень, що зазначені в акті позапланової перевірки № 50 від 07.12.2017.

19. Також враховано, що за змістом статей 67, 68, 70 Кодексу цивільного захисту України позивач має право на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи об'єкта до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

20. Водночас статтею 245 КАС України встановлено повний перелік повноважень суду при вирішенні справи та відсутні повноваження суду щодо прийняття рішення про застосування заходів реагування в вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства роботи підприємства.

21. Тому суди дійшли висновку, що відповідач не довів суду обставини, на які посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ

22. У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення з підстав порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору, неповного врахування всіх обставин справи.

23. Акцентує увагу на п.12 ч.1 ст.67, ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України, Положенні про Державну службу України з надзвичайних ситуацій щодо його повноваження на звернення до адміністративного суду для застосування відповідних заходів реагування та безпідставне неврахування судами особливо небезпечного характеру виявлених порушень на об'єкті відповідача, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

24. Також повідомляє, що відповідач не звертався до нього з проханням провести позапланову перевірку для з'ясування стану усунення раніше зафіксованих порушень, а отже відсутні докази усунення відповідних порушень.

25. У відзиві на касаційну скаргу третя особа-2 просить залишити оскаржені судові рішення без змін як такі, що прийняті з дотриманням вимог матеріального та процесуального права.

26. Зауважує, що більшість виявлених порушень відповідач самостійно усунув, а отже немає необхідності застосовувати заходи реагування. Крім того, акцентує, що згідно зі ст.245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час розгляду справи, суди не мають повноваження застосовувати заходи реагування у вигляді повного чи часткового зупинення роботи підприємства.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Перевіряючи доводи касаційної скарги, Суд звернув увагу, що суди в оскаржуваних рішеннях визнали підтвердженими обставини усунення відповідачем частини порушень, наявність яких стала передумовою для звернення до суду і, на думку позивача, свідчила про наявність істотної загрози життю та здоров'ю людей. Водночас суди не звернули увагу на таке.

28. Відповідно до ч.4 ст.5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

29. Згідно з п.12 ч.1 ст.67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки належить право звернутися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, належить.

30. Згідно з ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

31. Відповідно до ст.70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

32. Отже для вирішення спору суди мають встановити наявність або відсутність вищевказаних обставин на підставі відповідних доказів.

33. Відповідно до вимог ст.244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження;

3) яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин;

4) чи слід позов задовольнити або в позові відмовити;

5) як розподілити між сторонами судові витрати;

6) чи є підстави допустити негайне виконання рішення;

7) чи є підстави для скасування заходів забезпечення позову.

34. У свою чергу, вимоги до змісту рішення суду зазначені в ст.246 КАС України.

35. Зокрема, відповідно до ч.4 ст.246 КАС України у мотивувальній частині рішення зазначаються: 1) обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; 2) докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення; 3) мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову; 4) чи були і ким порушені, не визнані або оспорені права чи інтереси, за захистом яких мало місце звернення до суду, та мотиви такого висновку; 5) норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування; 6) норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування; 7) мотиви, з яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суд, відмовляючи у позові, дійшов висновку, що оскаржуване рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень визнано судом таким, що вчинено відповідно до вимог частини другої статті 2 цього Кодексу.

36. У контексті доводів касаційної скарги Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення свідчать про недотримання судами зазначених обов'язків.

37. Зокрема, у мотивувальних частинах оскаржуваних рішень суди вказали перелік документів, поданих відповідачем в обґрунтування своїх заперечень, без жодної належної та повної оцінки їх змісту, у тому числі їх впливу на спірні правовідносини. Між тим, позивач заперечував усунення виявлених порушень і цим запереченням жодної оцінки не надано.

38. Відсутність мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову свідчить, що висновки судів про визнання підтвердженими обставин відсутності існування підстав для застосування заходів реагування є передчасними та необґрунтованими, здійсненими на підставі неповно встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору.

39. Відповідно до ч.2 ст.353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

40. Отже доводи касаційної скарги в зазначеній частині є обґрунтованими.

41. Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили також з того, що у адміністративного суду відсутні повноваження щодо прийняття рішень про застосування заходів реагування, оскільки вони прямо не передбачені у ст. 245 КАС України.

42. Такий висновок є помилковим. Повноваження адміністративного суду у разі задоволення позову визначені у ч.2 ст.245 КАС України. Однак наведений у ній перелік не є вичерпним. Повноваження адміністративного суду можуть бути передбачені також іншими законами. Одним із таких є Кодекс цивільного захисту України, який передбачає судовий порядок застосування заходів реагування (ст. 67, 68, 70).

43. Оскільки доводи касаційної скарги знайшли підтвердження під час касаційного перегляду справи, а порушення норм матеріального та процесуального права призвели до не дослідження доказів, оскаржувані рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд суду першої інстанції.

44. Під час нового розгляду суду слід надати мотивовану оцінку доказам та доводам сторін щодо наявності або відсутності обставин, передбачених ст.70 Кодексу цивільного захисту України

45. Враховуючи вищевикладене, Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення слід скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350- 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 скасувати, а справу направити в суд першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя О.П.Стародуб

Суддя Т.О.Анцупова