П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/542/18

Провадження № 11-649асі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача ЗолотніковаО.С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 05 травня 2018 року (суддя Олендер І. Я.) у справі № 9901/542/18 за позовом ОСОБА_3 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання неправомірними дій і бездіяльності та

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, в якому просив:

1) визнати неправомірною дією передання відповідачем іншій особі повноважень для підписання від його імені оригінальних примірників законів України:

- від 16 листопада 2017 року № 2210-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення ведення бізнесу та залучення інвестицій емітентами цінних паперів» (03 січня 2018 року);

- від 07 грудня 2017 року № 2234-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення захисту права дитини на належне утримання шляхом вдосконалення порядку примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів» (04 січня 2018 року);

- від 07 грудня 2017 року № 2229-VIII «Про запобігання та протидію домашньому насильству» (04 січня 2018 року);

- від 05 грудня 2017 року № 2220-VIII «Про ратифікацію Угоди про заохочення та захист інвестицій між Україною та Фондом міжнародного розвитку ОПЕК» (05 січня 2018 року);

2) визнати неправомірною бездіяльність відповідача у виконанні обов'язків щодо підписання в зазначені в офіційних джерелах строки оригіналів указаних законів України.

На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_3 зазначив, що відповідно до частини другої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим органам або особам. Однак, на думку позивача, у січні 2018 року відповідач усунувся від виконання покладених на нього обов'язків. Так, 28 лютого 2018 року у новинах телеканалу ТСН Президент України особисто підтвердив свою відсутність в Україні в період з 01 по 08 січня 2018 року, однак на офіційному сайті Адміністрації Президента України містяться відомості про те, що в період з 03 по 05 січня 2018 року відповідач підписав указані вище закони. Таким чином, у зв'язку з відсутністю відповідача в Україні в зазначений період він не міг підписувати закони особисто. Такі обставини, на думку позивача, свідчать про передачу Президентом України своїх повноважень іншій особі та невиконання обов'язку в частині підписання цих законів.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 травня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

30 травня 2018 року ОСОБА_3 подав через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду апеляційну скаргу на вказане судове рішення, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 11 червня 2018 року відкрила апеляційне провадження за скаргою ОСОБА_3 та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на підставі частини третьої статті 311 КАС України.

На обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог ОСОБА_3 зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позивачем порушено питання щодо процедур законотворчого процесу, відповідності Конституції актів Верховної Ради України (далі - ВРУ) у випадках порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Предметом заявлених у справі позовних вимог є вчинені відповідачем дії та бездіяльність під час здійснення встановлених законодавством обов'язків, невиконання яких призвело до змін у правах та обов'язках позивача у зв'язку зі зміною термінів набуття чинності законодавчими актами, обов'язковими для виконання громадянами України, у непередбачений законодавством спосіб. На думку скаржника, у цьому випадку має місце невиконання Президентом України покладеного на нього статтею 106 Конституції України обов'язку та недотримання встановлених обмежень у повноваженнях, що спричинило порушення термінів настання змін у правах та обов'язках громадянина.

11 липня 2018 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_3, у якому представник відповідача ГуцалД.С. зазначив, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позивач по суті оскаржив дії та бездіяльність глави держави, пов'язані з повноваженнями, які передбачені Конституцією України щодо підписання законів України у процедурі набрання ними чинності. Оскільки Президент України не виконує владних управлінських функцій під час підписання (або утримання від підписання) закону, то заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

У відповіді на відзив позивач указав на те, що суд першої інстанції не врахував необхідності встановлення обставин справи, які б підтвердили або спростували дотримання відповідачем покладених на нього чинним законодавством повноважень, та помилково послався на можливість захисту порушених прав позивача в порядку звернення до Конституційного Суду України з відповідною конституційною скаргою, чим порушив право позивача на судовий захист, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника відповідача, перевіривши матеріали позовної заяви, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції керувався тим, що позивач оскаржує дії та бездіяльність відповідача, пов'язані з виконанням передбачених Конституцією України повноважень Президента України стосовно підписання законів України в процедурі набрання ними чинності. Під час підписання прийнятих ВРУ законів Президент України не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої (законотворчої) діяльності. Оскільки юрисдикція адміністративних судів, зокрема Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції не поширюється на спори про визнання протиправними дій чи бездіяльності при прийнятті законодавчих актів ВРУ, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, суд дійшов висновку про відмову у відкритті провадження в цій справі.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії (пункт 2).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Також у цьому Рішенні зазначено, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

За правилами статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.

З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах відповідно до законів України.

За статтею 75 Основного Закону України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

Відповідно до розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.

Згідно зі статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України передбачено повноваження Президента України підписувати закони, прийняті ВРУ, або здійснювати право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ.

Такі дії Президента України не відносяться до управлінських, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Відповідно до частини першої статті 147 Основного Закону України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.

Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції є об'єктом судового конституційного контролю.

Аналіз положень процесуального закону у взаємозв'язку з наведеними положеннями Конституції України дають підстави для висновку про те, що юрисдикція Верховного Суду не поширюється на спори про визнання протиправними дій, бездіяльності Президента України в межах процедур законотворчого процесу та на спори щодо відповідності Конституції України актів ВРУ, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, оскільки при підписанні законів України Президент України не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.

У зв'язку з наведеним Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі від 05 травня 2018 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_3 про визнання протиправними дій та бездіяльності Президента України щодо підписання вказаних законів не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки ухвала від 05 травня 2018 року постановлена судом першої інстанції з дотриманням вимог процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у цій ухвалі висновків, апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 05 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк О.Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна Л.І. Рогач

В. І. Данішевська І.В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О.М. Ситнік

В. С. Князєв О.С. Ткачук

Л. М. Лобойко В.Ю. Уркевич

Н. П. Лященко О.Г. Яновська