ПОСТАНОВА

Іменем України

18 вересня 2018 року

м. Київ

справа №826/12258/14

адміністративне провадження №К/9901/5476/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року (головуючий суддя Файдюк В.В., судді: Мєзєнцев Є.І., Старова Н.Е.) у справі №826/12258/14 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-монтажна компанія "Перспектива", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будспецсервіс" про застосування заходів реагування, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2014 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (надалі - позивач, ГУ ДСНС України) звернулось в суд з позовом, в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення будівництва житлового кварталу з об'єктами соціально-громадського призначення по вулиці Підвисоцького (територія військового містечка №2) в Печерському районі міста Києва (замовник: ТОВ «Будспецсервіс» код ЄДРПОУ: 32555547, генеральний підрядник: ТОВ «БМК «Перспектива» код ЄДРПОУ: 35692384), шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та вхідні двері будівництва житлового кварталу з об'єктами соціально-громадського призначення по вулиці Підвисоцького (територія військового містечка №2) в Печерському районі міста Києва. Крім того, в разі задоволення позову, позивач просив обов'язок щодо забезпечення виконання рішення суду покласти на ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.

В обґрунтування своїх вимог посилалося на те, що в ході проведення перевірки встановлено ряд порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, у зв'язку з чим на підставі частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877) та частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення будівництва можливе лише за рішенням адміністративного суду.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2014 року адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до ТОВ "Будівельно-монтажна компанія "Перспектива", ТОВ "Будспецсервіс" про застосування заходів реагування задоволено частково. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення будівництва житлового кварталу з об'єктами соціально-громадського призначення по вулиці Підвисоцького (територія військового містечка №2) в Печерському районі міста Києва (замовник: ТОВ «Будспецсервіс» код ЄДРПОУ: 32555547, генеральний підрядник: ТОВ «БМК «Перспектива» код ЄДРПОУ: 35692384). В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову про відмову в позові.

Вирішуючи спір між сторонами суди встановили, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві проведено планову перевірку додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб ТОВ «Будспецсервіс» (замовник) і ТОВ «БМК «Перспектива» (генеральний підрядник) на об'єкті «Будівництво житлового кварталу з об'єктами соціально-громадського призначення по вулиці Підвисоцького (територія військового містечка №2) в Печерському районі міста Києва», за результатами якої складено акт перевірки від 31 липня 2014 року № 20/854.

За результатами перевірки встановлено сорок одне порушення, перелік яких зазначено в Акті перевірки (а.с. 34 - 39 Том І).

Вважаючи дані порушення такими, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом про застосування заходів реагування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що недотримання відповідачами вимог пожежної безпеки є підставою для звернення ГУ ДСНС України до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи банку. При цьому, надаючи правову оцінку доводам відповідачів щодо усунення ними всіх порушень, виявлених перевіркою, суд дійшов висновку, що підтвердження таких доводів можливо виключно за умови проведення позивачем контрольного заходу, під час якого і мають бути дослідженні питання усунення порушень законодавства. Тобто, належним доказом відповідно до ч.ч. 1, 4 ст. 70 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є акт позапланового контрольного заходу, здійсненого за зверненням відповідачів, наявності якого (акта) судом станом на 4 грудня 2014 року не встановлено.

З цих підстав суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність доводів позивача про наявність на об'єкті будівництва відповідачів порушень положень законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки станом на час проведення перевірки, а також не усунення виявлених порушень на момент розгляду та вирішення даної адміністративної справи, у зв'язку з чим визнав обґрунтованою вимогу щодо повного зупинення будівництва на об'єкті.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про відмову в позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно Наказу про проведення планових перевірок додержання законодавства з питань пожежної безпеки від 20 червня 2014 року №147 особою що мала право здійснювати перевірку визначено ОСОБА_2, посвідченням на проведення перевірки від 24 липня 2014 року №457 та описовою частиною Акту від 31 липня 2014 року №20/854 визначено, що перевірку буде проведено ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_2 Однак, в останній день перевірки вказаний акт було підписано лише двома особами - ОСОБА_4 та ОСОБА_2, з чого вбачається порушення процедури проведення перевірки та складання за її результатом акту.

Крім того, суд зазначив, що за змістом Закону №877 та КЦЗ України звернення контролюючого органу до суду щодо вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування - не єдиний спосіб впливу на порушника та уникнення небезпеки персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій. Орган державного нагляду може скласти припис, розпорядження чи інший розпорядчий документ щодо усунення порушень. Захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва об'єкту підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Між тим, в ході розгляду справи встановлено, що хоча порушення і існували на час проведення перевірки, проте вони вже були усунені відповідачами, що само по собі виключає можливість в судовому порядку застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення будівництва, у зв'язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов висновку про безпідставність висновків суду першої інстанції про обґрунтованість доводів позивача про наявність на об'єкті будівництва відповідачів порушень положень законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки станом на час проведення перевірки, а також не усунення виявлених порушень на момент розгляду та вирішення даної адміністративної справи.

Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить постанову апеляційного суду скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.

Касаційна скарга обґрунтована фактично висновками суду першої інстанції щодо наявності на час проведення перевірки порушень, які створюють реальну небезпеку життю і здоров'ю людей, які перебувають в приміщенні, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі. Доводи відповідачів щодо усунення виявлених порушень є підставою для звернення до ДСНС із заявою про здійснення державного нагляду за його бажанням. Застосування ж заходів реагування у вигляді повного зупинення будівництва направлений на попередження настання негативних наслідків, у зв'язку з чим висновки апеляційного суду про відсутність підстав для задоволення позову є помилковими.

У запереченнях на касаційну скаргу ТОВ «БМК «Перспектива», посилаючись на безпідставність її доводів, просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову апеляційного суду залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ним норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач у відповідності до Закону №877 та Кодексу цивільного захисту України є спеціально уповноваженим органом, який наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб'єктів господарювання певних заходів реагування.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V.

Згідно з частиною п'ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з вимогами частини першої та другої статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Виходячи з вищевикладеного, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Судами встановлено, що відповідачами під час розгляду справи в суді першої інстанції надані докази усунення порушень, виявлених під час перевірки. Ці судом першої інстанції не було визнані як належні, з огляду на те, що усунення порушень має бути встановлено позивачем під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) за бажанням відповідачів.

Проте, під час оцінки вказаних доказів судом апеляційної інстанції, вони правильно були враховані як належні, оскільки під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб'єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб'єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей (ч.5 ст.4 Закону № 877-V), у зв'язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

Щодо доводів касатора про дотримання ним процедури проведеної перевірки, колегія суддів зазначає, що вони, з огляду на вищенаведені висновки, не є визначальними у вирішенні даної справи, у зв'язку з чим не впливають на правильність висновків суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновок суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року у справі №826/12258/14 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду