ПОСТАНОВА

Іменем України

17 серпня 2018 року

м. Київ

справа № 826/15142/13-а

адміністративне провадження № К/9901/5035/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 826/15142/13-а

за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Петроліум» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування припису і постанови;

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва (у складі колегії суддів: Аблова Є. В., Федорчука А. Б., Шулежка В. П.) від 19 серпня 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Літвіної Н. М., Коротких А. Ю., Хрімлі О. Г.) від 01 жовтня 2015 року, встановив:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У вересні 2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Агро-Петроліум» (далі - ТОВ «Агро-Петроліум») звернулося до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про накладення штрафу в розмірі 1032300 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 392/13 від 12 вересня 2013 року;

- визнати протиправним та скасувати припис відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 вересня 2013 року.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначав, що при здійсненні перевірки Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві допущено ряд грубих порушень норм чинного законодавства, що дає підстави вважати перевірку незаконною і, як наслідок, не можуть бути законними її результати, а саме - оскаржувані припис та постанова.

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2015 року адміністративний позов - задоволено:

- визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про накладення штрафу в розмірі 1032300 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 392/13 від 12 вересня 2013 року;

- визнано протиправним та скасовано припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 вересня 2013 року.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2015 року апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2015 року змінено в мотивувальній частині, позов задоволено.

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями, Державна архітектурно-будівельна інспекція України у жовтні 2015 року звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України. Просила скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову суду, якою відмовити в задоволені адміністративного позову повністю. Також просила стягнути з позивача судовий збір сплачений за подання касаційної скарги.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 жовтня 2015 року у зазначеній справі відкрито провадження.

7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набув чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

8. 17 січня 2018 року касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2015 року у справі № 826/15142/13-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

9. Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2018 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду і призначено касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

10. Станом на 17 серпня 2018 року відзиви (заперечення) на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходили.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій установлено, що:

11.1 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві (далі - Інспекція) відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, на підставі звернення ПАТ «Київенерго» від 06 березня 2013 року № 18/43/1823 проведено позапланову перевірку автозаправної станції «Укр-Петроль» ТОВ «Агро-Петроліум» (м. Київ, вул. Електриків, 21), за результатами якої 04 вересня 2013 року складено акт перевірки;

11.2 Перевіркою встановлено, що за вказаною адресою розташована автозаправна станція «Укр-Петроль», яка на підставі договору оренди експлуатується ПП «Укр-Петроль»;

11.3 Автозаправна станція складається з операторської (рік побудови 1993 відповідно технічного паспорту БТІ), навісу та обладнання для зберігання (ємкості) та роздрібної торгівлі (два блок - поста) нафтопродуктів, яке розташовано на фундаментах. Навіс та обладнання для зберігання (ємкості) та роздрібної торгівлі (два блок - пости) нафтопродуктів експлуатуються без прийняття їх в експлуатацію відповідно до вимог чинного законодавства, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Категорія складності зазначеного об'єкту на підставі класу наслідків відповідно ДБН А.2.2.-3:2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», ДБН В.1.2.-14:2009 «Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ» та постанови від 27 квітня 2011 року № 557 «Про затвердження Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорії складності» встановлена, як V категорія;

11.4 04 вересня 2013 року відповідачем на підставі вказаного акту видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким від позивача вимагалося заборонити експлуатацію зазначеного вище об'єкта з 04 вересня 2013 року до усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку до 04 жовтня 2013 року;

11.5 12 вересня 2013 року Інспекцією винесено постанову № 392/13, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз. 6 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 1032300 грн.

12. Не погоджуючись із виданим Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві приписом від 04 вересня 2013 року та винесеною на підставі припису постановою від 12 вересня 2013 року, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, виходив із того, що у відповідності до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів» від 16 жовтня 2012 року №5459-VI відповідач не уповноважений приймати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно - будівельного контролю, а саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

14. Суд апеляційної інстанції, не погодившись з висновками суду першої інстанції викладеними в мотивувальній частині постанови, дійшов до висновку про наявність повноважень у Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладати штрафи за вказані правопорушення відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 грудня 2012 року № 187. А тому, врахувавши наведене, суд апеляційної інстанції змінив рішення суду першої інстанції в мотивувальній частині, позов задовольнив.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовані норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково дійшли висновку про факт прийняття в експлуатацію автозаправної станції, оскільки навіс, а також обладнання для зберігання (ємкості) та роздрібної торгівлі (два блок-поста) нафтопродуктів згідно Акту державної приймальної комісії щодо прийому в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта «Автозаправочна станція на два блок-поста по вул. Електриків, 21 від 1993 року прийняті в експлуатацію не були, а тому Інспекцією на підставі абз. 6 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» винесла постанову про накладення штрафу.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

17. Судами попередніх інстанцій встановлено та з матеріалів справи слідує, що 12 червня 1996 року Українсько-Естонське СП «КОНТЕПС» (Продавець) уклало договір купівлі-продажу з ТОВ «САГА-Петроліум» (правонаступник - ТОВ «Агро-Петроліум») (Покупець) на автозаправну станцію, що знаходиться за адресою: м. Київ-176, вул. Електриків, 21 згідно Акту приймання-передачі.

14 липня 1996 року між сторонами Українсько-Естонське СП «КОНТЕПС» та TOB «САГА-Петроліум» було укладено акт прийому-передачі проданої АЗС з якого слідує, що Українсько-Естонське СП «КОНТЕПС» передало з балансу, а TOB «САГА-Петроліум» прийняло на баланс основні засоби, зокрема: будівля операторної 8,2 м кв. - 1 шт., навіс - 1 шт., ємкості 25 м куб. - 4 шт., блок - пости (АБП - 2 шт. та приставки до АБП - 2 шт.), пульт до АБП - 1 шт. та колонки заправочні (подвійні) - 2 шт., що знаходяться за адресою: м. Київ, вул. Електриків, 21, згідно переліку та кількості, вказаній в акті приймання-передачі. Основні засоби передані в повній комплектації, технічно справі та введені в експлуатацію в 1993 році.

18. Щодо експлуатації АЗС за адресою м. Київ, вул. Електриків, 21, як об'єкта V категорії складності, навісу та обладнання для зберігання (ємкості) та роздрібної торгівлі (два блок-пости) нафтопродуктів автозаправної станції «Укр-Петроль» без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку» суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що автозаправна станція на два блок-пости введена в експлуатацію, про що надано копію «Акту державної приймальної комісії щодо прийому в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта «Автозаправочна станція на два блок-поста по вул. Електриків, 21» від 1993 року, який мав повний завершений цикл надання послуг по заправці автомобільного транспорту відповідно до цільового призначення.

На час введення в експлуатацію державній приймальній комісії були надані всі необхідні документи передбачені нормами, які діяли на той час, в результаті чого рішенням державної приймальної комісії було вирішено прийняти в експлуатацію автозаправну станцію на два блок-пости, про що засвідчено підписами комісії.

19. Верховний суд України в постанові від 04 березня 2014 року по справі № 21-433а13 зауважив, що при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на цей момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

20. Стаття 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

21. Судами першої та апеляційної інстанції було встановлено, з чим погоджується колегія суддів, що питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України № 449 від 05 серпня 1992 року, однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

22. Стаття 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14 жовтня 1994 року (у редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI) якою було встановлено відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачала відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію.

23. 19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14 жовтня 1994 року викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

24. Відповідно до ст. 58 Конституції України - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

25. У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

26. Тобто, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14 жовтня 1994 року, зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема, не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

27. Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не вважались правопорушенням

Згідно судової практики, що склалася, враховуючи еволюцію правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

28. Відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI) - експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

29. Отже, обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

30. Між тим, як слідує з матеріалів справи, навіс та обладнання для зберігання (ємкості) та роздрібної торгівлі (два блок-пости) нафтопродуктів встановлені та почали використовуватись в 1993 році до набрання чинності законами, за порушення яких притягнуто до відповідальності позивача.

В 1996 році вищевказані об'єкти були предметом продажу, що підтверджується Актом приймання - передачі обладнання від 14 липня 1996 року з балансу СП «КОНТЕПС» на баланс TOB «Сага-Петроліум».

Враховуючи викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час прийняття оскаржуваних рішень відповідач не мав права керуватись нормами Законів, які були відсутні в законодавстві станом на вищевказаний період, в тому числі з мотивів, що ними значно посилюється відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Вказані обставини також спростовують доводи зазначені скаржником у касаційній скарзі про помилковість висновків суду апеляційної інстанції, а тому вони не беруться колегією суддів до уваги.

31. Виходячи з вищевказаного, з врахуванням конституційного принципу незворотності дії законів, які погіршують становище особи, колегія суддів дійшла до висновку, що до ТОВ «Агро-Петроліум» застосовано санкції за дії (бездіяльність), які на момент виникнення спірних правовідносин не були правопорушеннями.

32. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, постанові Верховного Суду України від 02 червня 2015 року у справі № 21-369а15 та постанові Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16.

33. Крім того, згідно до ч. 11 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» - штраф може бути накладений на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення.

34. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстав для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

35. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

36. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 242, 341, 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2015 року у адміністративній справі № 826/15142/13-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб