ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №826/14581/14

адміністративне провадження №К/9901/4880/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом комунального підприємства «Керуюча дирекція Шевченківського району» (нова назва - «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва») до Управління охорони культурної спадщини виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Арсірія Р.О. від 27 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Карпушової О.В., Епель О.В., Кобаль М.І. від 25 березня 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2014 року комунальне підприємство «Керуюча дирекція Шевченківського району» (далі - КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Управління охорони культурної спадщини виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), у якому просило:

- визнати дії посадових осіб Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо винесення постанови № 29-14 від 05 вересня 2014 року про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини незаконними;

- визнати протиправною та скасувати постанову Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 29-14 від 05 вересня 2014 про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач не порушував законодавство України у сфері охорони культурної спадщини, отже, спірна постанова є незаконною. Згідно договору на утримання житлових будинків від 27 грудня 2013 року, укладеного між КП «Керуюча дирекція Шевченківського району» та КП «Житлово-експлуатаційна контора «Михайлівська» Шевченківського району позивач не може нести відповідальність за дії третьої особи.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року, у задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб визначений законом.

Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2014 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» звернулося із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що позивачем було здійснено всі дії з належного утримання житлового будинку по вул. Ярославів Вал, 16-А, а також інші дії, спрямовані на збереження ввіреного в управління об'єкта культурної спадщини та забезпечення безпеки людей.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 червня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14581/14, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.В. від 10 травня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року за позовом КП «Керуюча дирекція Шевченківського району» до Управління охорони культурної спадщини виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.

Від Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшов відзив на касаційну скаргу КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва», у якій зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, а доводи наведені у касаційній скарзі їх не спростовують.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що будинок на вул. Ярославів Вал, 16-А у Шевченківському районі міста Києва є пам'яткою архітектури місцевого значення - «Будинок прибутковий» 1897-1898 років (рішення виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 21 січня 1986 року № 49), охоронний № 156, розташовується у Центральному історичному ареалі м. Києва, рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804).

Управлінням охорони культурної спадщини виконавчого комітету Київської міської ради було здійснено перевірку на об'єкті культурної спадщини, який знаходиться за вказаною адресою.

За результатами перевірки складено акт № 48 про вчинення правопорушення від 15 серпня 2014 року .

Під час перевірки було встановлено порушення: частини першої статті 24, абзацу другого частини першої статті 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини» в частині проведення робіт по зняттю аварійних елементів архітектурно-художнього оформлення головного фасаду будинку - пам'ятки без документів, які надають право на виконання вказаних робіт. Також вказано, що балансоутримувачем не виконуються зобов'язання щодо утримання пам'ятки в належному стані, а також захисту її від пошкодження або руйнації.

На підставі акта перевірки Управлінням охорони культурної спадщини виконавчого комітету Київської міської ради винесено постанову № 29-14 від 05 вересня 2014 року про накладання фінансових санкцій за порушення чинного законодавства України у сфері охорони культурної спадщини.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи здійсненні дії посадових осіб Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо винесення постанови № 29-14 від 05 вересня 2014 року про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини незаконними, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Так, повноваження Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у спірних правовідносинах визначені, зокрема, законами України «Про охорону культурної спадщини», «Про благоустрій населених пунктів» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин), Положенням про Головне управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим рішення сесії Київради від 11 жовтня 2005 року № 239/3700 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Положення № 239/3700).

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пункту 1 Положення № 239/3700 Головне управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), підконтрольним та підзвітним Київській міській раді та підпорядкованим заступнику голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов'язків.

Пунктом 4 Положення № 239/3700 встановлено, що основними завданнями Головного управління є: забезпечення реалізації державної політики, національних пріоритетів і світових стандартів у сфері охорони культурної спадщини м. Києва з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь; забезпечення виявлення, наукового вивчення, класифікації, захисту, збереження, належного утримання і відповідного використання об'єктів культурної спадщини; забезпечення дослідження, консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування об'єктів культурної спадщини; контроль за дотриманням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Згідно пункту 5 Положення № 239/3700 Головне управління відповідно до покладених на нього завдань: забезпечує доступ юридичним і фізичним особам до інформації, що міститься у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України (підпункт 5.5); надає дозволи на проведення робіт, у тому числі містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, дорожніх, земляних робіт, а також робіт з консервації, реставрації, реабілітації, ремонту і пристосування на пам'ятках, територіях пам'яток місцевого значення, охоронних зонах регулювання забудови охоронюваного природного ландшафту та охоронюваних археологічних територіях (підпункт 5.13); складає протоколи щодо адміністративної відповідальності та застосовує фінансові санкції за порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини» (підпункт 5.19).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради з метою реалізації покладених на нього завдань має повноваження у сфері здійснення контролю за дотриманням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, зокрема, щодо проведення перевірок, складання актів про виявлені порушення та винесення постанов про застосування фінансових санкцій до порушників.

Відповідно до статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Згідно з положеннями частин другою та третьою статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об'єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації.

Орган державної влади або орган місцевого самоврядування за поданням підприємства чи балансоутримувача щорічно затверджує заходи з утримання та ремонту об'єкта благоустрою державної або комунальної власності на наступний рік та передбачає кошти на виконання цих заходів. Орган державної влади та орган місцевого самоврядування, підприємство та балансоутримувач несуть відповідальність за виконання затверджених заходів у повному обсязі.

На підставі системного аналізу вищенаведених правових норм, колегія суддів доходить до висновку, що порушення зобов'язання щодо утримання пам'ятки архітектури у належному стані є підставою для застосування до порушника відповідальності у порядку, визначеному законом.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що між КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» та КП «Житлово-експлуатаційна контора «Михайлівська» Шевченківського району укладено договір на утримання житлових будинків, споруд, об'єктів благоустрою і прибудинкових територій № 573 від 27 грудня 2013 року.

Відповідно до підпункту 3.1.5 вказаного договору балансоутримувач зобов'язується: формувати поточні та перспективні програми ремонтних робіт капітального характеру на підставі пропозицій, наданих Виконавцем відповідно до актів весняно-осіннього оглядів житлового фонду та невідкладних потреб.

24 липня 2014 року працівниками КП «Житлово-експлуатаційна контора «Михайлівська» було проведено обстукування будинку 16-А на вул. Ярославів Вал. Разом з тим, позивач не надав судам попередніх інстанцій будь-яких актів, складаних за наслідками огляду фасаду житлового будинку з приводу аварійного відшарування штукатурного шару на фасаді будинку.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що у переліку об'єктів для виконання робіт з капітального ремонту фасадів житлових будинків у м. Києві в 2014 році, затвердженому розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 24 червня 2014 року № 795, будинок № 16-А по вул. Ярославів Вал у м. Києві не значиться.

На цій підставі колегія суддів відхиляє доводи скаржника щодо того, що ним вчинені всі дії з належного утримання житлового будинку по вул. Ярославів Вал, 16-А та погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивач належним чином обов'язки, щодо утримання архітектурної пам'ятки не виконував.

Відповідно до статті 27 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» у разі, коли пам'ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов'язані привести цю пам'ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

Згідно з положеннями статті 26 цього Закону консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам'яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам'яток місцевого значення здійснюються за наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, на підставі погодженої з ними науково-проектної документації.

Розробленню проектів консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам'яток передує проведення необхідних науково-дослідних робіт, у тому числі археологічних і геологічних.

У складі організаційно-функціональної структури підприємства - виконавця робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам'яток мають передбачатися підрозділи та/або фахівці, які забезпечують виконання відповідних виробничо-технічних, виробничих функцій.

Роботи із збереження об'єктів культурної спадщини проводяться згідно з реставраційними нормами та правилами, погодженими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Будівельні норми та правила застосовуються у разі проведення робіт із збереження об'єкта культурної спадщини лише у випадках, що не суперечать інтересам збереження цього об'єкта.

Згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» на об'єктах благоустрою забороняється виконувати роботи без дозволу у разі, якщо обов'язковість його отримання передбачена законом.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» реставрація пам'яток - це сукупність науково обґрунтованих заходів щодо укріплення (консервації) фізичного стану, розкриття найбільш характерних ознак, відновлення втрачених або пошкоджених елементів об'єктів культурної спадщини із забезпеченням збереження їхньої автентичності.

Із аналізу наведених правових норм вбачається, що роботи по зняттю (демонтажу) аварійних елементів архітектурно-художнього оформлення головного фасаду передують подальшому відновленню пошкоджених елементів і є послідовним виконанням робіт з реставрації пам'ятки, тобто є складовою частиною реставраційних робіт. Такі роботи на пам'ятках архітектури проводяться з дотриманням вимог статті 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на підставі погодженої науково-проектної документації та дозволу на виконання таких робіт.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що роботи по зняттю (демонтажу) аварійних елементів архітектурно-художнього оформлення головного фасаду будівлі по Ярославів Вал, 16-А у Шевченківському районі міста Києва проводились КП «Житлово-експлуатаційна контора «Михайлівська» без отримання дозволу на їх проведення.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради при проведені перевірки та винесені постанови про накладення фінансових санкцій на відповідача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» діяло, зокрема, у межах повноважень та на підставах, визначених законом.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Шевченківського району м. Києва» залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко