ПОСТАНОВА

Іменем України

18 липня 2018 року

Київ

справа №826/13291/17

адміністративне провадження №К/9901/19726/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів: Бучик А. Ю., Гриціва М. І.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 826/13291/17

за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Київської міської ради, третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 грудня 2017 року (у складі судді Кармазіна О. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2018 року (у складі колегії суддів: Кучми А. Ю., Мацедонської В. Е., Безименної Н.В.), установив:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У жовтні 2017 року Фізична особа підприємець ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради, третя особа - Фізична особа-підприємець ОСОБА_3, в якому просив суд: визнання протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 14 вересня 2017 року № 4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443».

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначає, що оскаржуваним рішенням виключено таке функціональне використання тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, як продаж алкогольних виробів та пива, чим фактично заборонено (не дається можливості) здійснювати торгівлю алкогольними напоями (пивом) в тимчасових спорудах на території міста Києва за визначеною у ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями адресою, а тому, оскаржуване рішення є таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства та порушує його права, який у встановленому чинним законодавством порядку отримав дозвіл (ліцензію) на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями (пивом) і є чинним, та має необхідні торгівельні площі.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2018 року, адміністративний позов задоволено частково:

- визнано, з моменту прийняття, протиправним та скасовано рішення Київської міської ради від 14 вересня 2017 року №4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443» в частині виключення з додатку 3 до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443 (в редакції до внесення змін рішенням Київської міської ради від 14 вересня 2017 року № 4/3011), таких видів функціонального використання тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення: з пункту 7 додатку 3 - продаж алкогольних виробів, алкогольних та слабоалкогольних напоїв; «бари, кафе, кафетерії (з продажем алкогольних чи слабоалкогольних напоїв)» та виключення пункту 8 додатку 3 - «Продаж пива», що з набранням законної сили судовим рішенням у даній справі зумовлює поновлення дії видів функціонального використання, зазначених у пункті 7 додатку 3 та положень пункту 8 додатку 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443 (в редакції до внесення змін рішенням Київської міської ради від 14 вересня 2017 року №4/3011), та їх застосування при виконанні положень додатку 3 рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443 (в редакції Рішення Київської міської ради від 14 вересня 2017 року №4/3011) при укладенні договорів щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою із власниками тимчасових споруд із такими видами функціонального використання тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення;

- зобов'язано Київську міську раду невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частина рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення Київської міської ради №4/3011 від 14 вересня 2017 року;

- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями Київська міська рада 09 лютого 2018 року звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Просила скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволені позовних вимог в повному обсязі. Також просила зупинити виконання рішення суду першої інстанції до закінчення розгляду касаційної скарги.

5. Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2018 року у зазначеній справі було відкрито провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзивів на касаційну скаргу.

6. Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2018 року у зазначеній справі відмовлено у задоволені клопотання про зупинення виконання судового рішення.

7. У відзиві на касаційну скаргу, який надійшов до суду 06 березня 2018 року, Фізична особа підприємець ОСОБА_2 заперечує проти доводів скаржника з підстав, якими керувалися суди попередніх інстанцій, приймаючи своє рішення.

8. Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2018 року закінчено підготовку справи № 826/13291/17 до касаційного розгляду і призначено касаційний розгляд в порядку письмового провадження на 18 липня 2018 року.

9. Станом на 18 липня 2018 року заперечення на відзиви до Верховного Суду не надходили.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій установлено, що:

- ОСОБА_2 з 08 грудня 1994 року зареєстрована фізичною-особою підприємцем (індивідуальний податкових номер НОМЕР_1), що підтверджується відповідним свідоцтвом Серії НОМЕР_2 (а. с. 14);

- позивач є власником тимчасової споруди (кафе з літнім майданчиком) площею 19,8 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1;

- 20 квітня 2017 року Головним управлінням Державної фіскальної служби у м. Києві позивачці видано ліцензію серії НОМЕР_3 на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями за місцем здійснення торгівельної діяльності: АДРЕСА_1 (кафе з літнім майданчиком). Термін дії ліцензії з 21 квітня 2017 року по 20 квітня 2018 року;

- 13 жовтня 2017 року позивач звернулась до Виконавчого органу Київської міської ради із заявою про укладення договору пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою для своєї тимчасової споруди за адресою: АДРЕСА_1 із функціональним призначенням тимчасової споруди: роздрібний продаж тютюнових та алкогольних виробів (пива);

- позивачу було відмовлено в укладені договору у зв'язку з тим, що Київською міською радою прийнято рішення від 14 вересня 2017 року №4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443», відповідно до якого внесено зміни у додаток 3 до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443, виклавши його у редакції, у якій не передбачено для тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення такого функціонального використання як продаж алкогольних виробів та пива.

11. Вважаючи вказане рішення Київської міської ради від 14 вересня 2017 року №4/3011 протиправним, Фізична особа підприємець ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Оцінюючи доводи та заперечення сторін, суди попередніх інстанції дійшли висновків, що спірні правовідносини, які виникли між сторонами врегульовані:

- частиною 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), якою визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами;

- пунктом 44 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким передбачено вирішення питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;

- пунктом 2 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 року № 401-XIV (далі - Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ») встановлено, що у зв'язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право встановлювати порядок утримання та експлуатації об'єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів;

- відповідно до ч. 1 ст. 15-3 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» від 19 грудня 1995 року № 481/95-ВР (далі - Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів»), якою встановлено заборону продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів;

- частиною 3 ст. 15-3 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» передбачено, що на час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів;

13. З аналізу наведених положень законодавства суди попередньої інстанції дійшли висновку, що органам місцевого самоврядування, у тому числі Київській міській раді, не надані повноваження запроваджувати у будь-якій формі такі заходи, як заборона реалізації (обмеження роздрібної торгівлі) алкогольних напоїв, пива, слабоалкогольних напоїв у стаціонарних об'єктах торгівлі та тимчасових спорудах, окрім як на час проведення масових заходів.

14. Суди попередніх інстанцій також виходили із того, що відповідно до ч. 1 ст. 42 Конституції України кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

15. Відповідно до ч. 1 ст. 19, ч. 3 ст. 18 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб'єкти господарювання мають право без обмежень самостійно здійснювати господарську діяльність, що не суперечить законодавству.

16. Частиною 4 ст. 23, ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 43 ГК України встановлено, що незаконне втручання органів та посадових осіб місцевого самоврядування у господарську діяльність суб'єктів господарювання забороняється. Не допускається видання правових актів органів місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені законом обмеження щодо обігу окремих видів товарів (послуг) на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

17. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Київської міської ради від 14 вересня 2017 року №4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443», внесено зміни у додаток 3 до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників ТС, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443, шляхом викладення його у редакції, у якій не передбачено для тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення такого типу функціонального використання як продаж алкогольних виробів та пива. Зокрема, з пункту 7 вказаного додатку 3 виключено фразу «…та алкогольних виробів. Продаж алкогольних та слабоалкогольних напоїв; бари, кафе, кафетерії (з продажем тютюнових виробів, алкогольних чи слабоалкогольних напоїв)», а з пункту 8 додатку 3 виключено фразу - «Продаж пива».

18. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що із пояснювальної записки до проекту рішення Київської міської ради №4/3011 від 14 вересня 2017 року, даний проект рішення був направлений на впорядкування обігу алкогольних напоїв, що дозволить зменшити доступність продажу алкогольних напоїв. В даній записці неодноразово робиться посилання на абз. 7 ст. 15-3 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», а саме: «забороняється продаж алкогольних напоїв та тютюнових виробів: - в інших місцях, визначених органами місцевого самоврядування», як одну з підстав прийняття проекту рішення.

19. Аналізуючи вищевикладене суди дійшли висновку, що метою прийняття оскаржуваного рішення по суті є введення обмежень у торгівлі алкогольними напоями.

20. Оскаржуваним рішенням Київської міської ради №4/3011 від 14 вересня 2017 року прямо не передбачено положень щодо заборони продажу підакцизних товарів, але, враховуючи виключення ним такого типу функціонального використання тимчасових споруд як продаж алкогольних виробів, продаж алкогольних та слабоалкогольних напоїв, продаж пива, що унеможливило укладення із відповідними суб'єктами господарювання, які мають ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями (пивом), договорів пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою (тимчасової споруди), фактично оскаржуваним рішенням Київської міської ради встановлено заборону (виключено можливість) здійснення торгівлі алкогольними напоями (пивом) в тимчасових спорудах на території міста Києва.

21. Судами попередніх інстанцій встановлено, що до аналогічного висновку дійшов Антимонопольний комітет України в особі Адміністративної колегії Київського обласного територіального відділення, надавши 30 червня 2017 року Київській міській раді Рекомендації №02-05/2299, якими рекомендував останній утриматися від прийняття проекту рішення «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443» (а. с. 57 - 61).

22. Також судами першої та апеляційної інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Адміністративною колегією Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 21 листопада 2017 року прийнято рішення №43 у справі №49/52-р-02-05-17, відповідно до якого дії Київської міської ради, що полягають у прийнятті рішення від 14 вересня 2017 року №4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443» є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, яке передбачене п. 3 ст. 50 та абз. 8 ч. 2 ст. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами (а. с. 54 - 56).

23. Враховуючи викладене суд першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що рішення Київської міської ради від 14 вересня 2017 року №4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443» в частині виключення з додатку 3 до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443, такого функціонального використання тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення як продаж алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива; бари, кафе, кафетерії (з продажем алкогольних чи слабоалкогольних напоїв), прийнято відповідачем за відсутності відповідних повноважень та порушує право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, оскільки фактично встановлює не передбачені законом обмеження щодо обігу окремих видів товарів та послуг.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовані норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

25. Скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги, що відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV ними було дотримано процедуру прийняття оскаржуваного рішення від 14 вересня 2017 року № 4/3011, а після публікації проекту рішення не було надано жодних зауважень до даного рішення.

26. Також скаржник зазначає, що рішення від 14 вересня 2017 року № 4/3011 прийнято з метою збереження та зміцнення здоров'я населення, захисту від негативних наслідків споживання алкогольних напоїв зниження рівня злочинності шляхом проведення заходів з обмеження продажу алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива на території міста Києва. Однак приймаючи свої рішення, суди першої та апеляційної інстанції зробили невірні висновки, що нами перевищено свої повноваження.

27. Також вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанції невірно витлумачено положення ч. 2 ст. 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», відповідно до якої у зв'язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право, зокрема, встановлювати порядок утримання та експлуатації об'єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

29. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, колегія суддів відзначає, що доводи касаційної скарги, здебільшого, повторюють доводи апеляційної скарги.

30. Зокрема, щодо доводу наведеного в п. 26 цієї постанови, суд апеляційної інстанції вказав наступне: «Посилання апелянта, що при прийнятті оскаржуваного рішення, Київською міською радою було повністю дотримано процедуру його прийняття, а після публікації проекту рішення не було надано жодних зауважень до даного рішення колегією суддів не приймаються, оскільки в даному випадку не оскаржується процедура прийняття рішення Київської міської ради від 14 вересня 2017 року № 4/3011 «Про внесення змін у додаток 3 до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443».

31. Щодо доводу наведеного в п. 27 цієї постанови, суд апеляційної інстанції вказав наступне: «Доводи апелянта, що рішення підготовлено з метою збереження та зміцнення здоров'я населення, захисту від негативних наслідків споживання алкогольних напоїв зниження рівня злочинності шляхом проведення заходів з обмеження продажу алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива на території міста Києва не спростовують того факту, що оскаржуване рішення порушує право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, оскільки встановлює непередбачені законом обмеження щодо обігу окремих видів товарів та послуг».

32. Доводи касаційної скарги відображені у п. 28 цієї постанови не знайшли свого підтвердження та спростовуються з огляду на наступне.

Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» визначає особливості взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у місті Києві з іншими органами влади, даний закон діє з урахуванням положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно із ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 44 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено вирішення питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, аналогічна норма передбачена і в ст. 24 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення».

Враховуючи викладене колегія суддів вважає, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи суб'єктів господарювання.

33. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні рішень судами попередніх інстанцій.

34. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

35. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

36. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

37. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2018 року у адміністративній справі № 826/13291/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач Т. О. Анцупова

Суддя А. Ю. Бучик

Суддя М. І. Гриців