ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

29 травня 2018 року № 826/5872/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді - Добрівської Н.А.,

розглянувши у в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом

Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві

до

Товариства з обмеженою відповідальністю «А.Ло Менеджмент», Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1

про

надання дозволу на проведення перевірки,

В С Т А Н О В И В:

Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі по тексту - ГУ ДСНС у м. Києві, позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «А.ЛО Менеджмент» (далі - ТОВ «А.ЛО Менеджмент», відповідач-1), Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (надалі - ФОП ОСОБА_1, відповідач-2) з вимогами:

- зобов'язати ТОВ «А.ЛО Менеджмент» допустити Головне управління до здійснення позапланової перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту у приміщенні ресторану «Мангал» ТОВ «А.ДО Менеджмент» розташованого за адресою: вул. АДРЕСА_1 в Голосіївському районі міста Києва;

- зобов'язати ФОП ОСОБА_1 допустити Головне управління до здійснення позапланової перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту у приміщенні ресторану «Капо ди Монти» ФОП ОСОБА_1 розташованого за адресою: вул. АДРЕСА_1 в Голосіївському районі міста Києва.

Ухвалою суду від 23.03.2017 позовна заява залишена без руху та встановлено позивачу строк для усунення виявлених судом недоліків.

04.05.2017 судом постановлені ухвали про відкриття провадження у справі, закінчення підготовчого провадження і призначення справи до розгляду у судовому засіданні.

16.08.2016 позивачем подана заява про зміну позовних вимог (прийнято судом 18.08.2016), в якій прохальна частина позову викладена у новій редакції:

- надати дозвіл Головному управлінню ДСНС України у м. Києві на проведення перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту у приміщенні ресторану «Мангал» ТОВ «A.JIO Менеджмент» розташованого за адресою: вул. АДРЕСА_1 в Голосіївському районі міста Києва;

- надати дозвіл Головному управлінню ДСНС України у м. Києві на проведення перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту у приміщенні ресторану «Капо ди Монти» ФОП ОСОБА_1 розташованого за адресою: вул. АДРЕСА_1 в Голосіївському районі міста Києва.

На підставі розпорядження про повторний автоматичний розподіл від 12.10.2017 №7839 та відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.10.2017 визначено суддю Добрівську Н.А. для розгляду адміністративної справи № 826/5872/16 та вказану справу 19.10.2017 передано на розгляд судді Добрівській Н.А.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.12.2017 року прийнято до провадження та призначено судове засідання.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав і просив їх задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві. Мотивуючи своє право на звернення до суду із даним позовом, ГУ ДСНС у м. Києві посилається на положення п.9 Розділу III Порядку проведення перевірок, посадові особи ДСНС України або її територіальних органів під час здійснення перевірок, який наділяє позивача правом звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

Представник відповідача-1 у судовому засіданні проти позову заперечив і просив відмовити у його задоволенні.

У своїх письмових запереченнях проти позову представник відповідача-1 наголошує, що у порушення ч.3 ст.6 Закону №877-V, позивачем не було надано відповідачу копії звернення фізичної особи, яке слугувало підставою для проведення перевірки) про порушення суб'єктом господарювання її законних прав, а також відповідний наказ ГУ ДСНС України у м. Києві на проведення перевірки. Також, у порушення ч.1 ст.6 Закону №877-V, позивачем не було пред'явлено згоду на проведення позапланового заходу від центрального органу виконавчої влади на його проведення (Державної служби України з надзвичайних ситуацій). Крім того, у наданому позивачем документі - посвідченні на проведення перевірки №154 від 30.03.2016 містились порушення щодо його оформлення.

Відповідач-2 в судові засідання не з'явився, про день, час і місце повідомлений у відповідності із вимогами Кодексу адміністративного судочинства України, заяв/клопотань до суду не направляв, причини неявки суду не повідомив.

У судовому засіданні 27.02.2018, заслухавши пояснення представника позивача і представника відповідача-1, суд на підставі з урахуванням наявної у справі заяв учасників справи щодо здійснення розгляду справу без їх участі та у зв'язку з відсутністю потреби заслухати свідка або експерта у даній справі, перейшов до розгляду справи в порядку письмового провадження.

З огляду на повідомлені учасниками процесу обставини та наведені на їх обґрунтування доводи з врахуванням доказів, що містяться в матеріалах справи і норми законодавства, якими регулюються спірні правовідносини, суд при вирішенні питання щодо наявності підстав для задоволення вимог позивача виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом ГУ ДСНС у м. Києві від 29.03.2016 за №124 призначено проведення позапланової перевірки приміщень ресторанів «Мангал» TOB «A.ЛO Менеджмент» та «Капо ди Монти» ФОП ОСОБА_1 розташованих за адресою: вул. АДРЕСА_1 в Голосіївському районі м. Києва, з питань дотримання законодавства у сфері пожежної безпеки, зазначених у колективному зверненні.

У подальшому, працівником Гололіївського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві 30.03.2016 було здійснено вихід на об'єкти за адресою: вул. АДРЕСА_1 у місті Києві, з метою проведення планової перевірки відповідачів.

Разом з тим, посадову особу не було допущено до проведення перевірки, про що останнім 30.03.2016 складено акт про недопущення до проведення планової перевірки.

Надаючи правову оцінку заявленим позивачем вимогам, з урахуванням викладених ним обставин, суд враховує наступне.

На день звернення ГУ ДСНС у м. Києві до суду із даним позовом діяли положення Кодексу адміністративного судочинства України у редакції із змінами, внесеними Законом України від 03.11.2016 за №1727-VIII.

Так, відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у вказаній редакції, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частини 2 статті 2 Кодексу в редакції від 03.11.2016, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей Кодексу адміністративного судочинства України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Відповідно до частини 4 статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.11.2016 громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом.

Верховний Суд у своїй постанові від 06.03.2018 у справі №826/7962/16 (адміністративне провадження №К/9901/1737/18) при вирішенні питання щодо права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, приходить до наступних висновків.

Правовий аналіз пунктів 1 - 4 частини 4 статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України (у відповідній редакції) свідчить, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень. Крім того, пункт 5 частини 4 статті 50 цього Кодексу, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові від 21.12.2016 Верховного Суду України за результатами розгляду справи №21-2735а16.

Вказаний висновок кореспондується з нормами пункту 5 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (редакція 03.11.2016), відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Статтею 19 Конституції України також закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При перевірці повноважень ГУ ДСНС у м. Києві на звернення до суду з даним позовом підлягають врахуванню положення Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якими регулюються повноваження позивача на проведення перевірок та вжиття відповідних заходів.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені, зокрема, статтею 67 Кодексу цивільного захисту України. Пунктом 12 вказаної статті передбачено, що до них належить, крім іншого, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту кореспондує підпункт 48 пункту 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 за №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також підпункту 35 пункту 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04.02.2013 за №3 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві.

Крім того, підпунктом 73 пункту 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04.03.2013 №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС у м. Києві має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Натомість, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, - забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки.

Не передбачають дані нормативно-правові акти і права на звернення з вимогою «надати дозвіл на проведення перевірки» юридичних та/або фізичних осіб.

У справі у справі №826/7962/16 (адміністративне провадження №К/9901/1737/18) Верховний Суд прийшов до висновку про відсутність передумов права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, яка означає відсутність самого суб'єктивного права на позов (постанова від 06.03.2018 в адміністративному провадженні №К/9901/1737/18, http://reyestr.court.gov.ua/Review/72693898).

Виходячи зі змісту рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 №12-рп/98 у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), суд вважає за необхідне зазначити, що термін «закон» є значно вужчим від терміну «законодавство» та, відповідно, не включає в себе також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

Крім того, суд вважає за необхідне підкреслити, що у рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 року у справі «Рисовський проти України» надано визначення принципу «належного урядування», який, зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Пунктом 12 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.

При цьому, Конституція України не передбачає право центральних органів виконавчої влади застосовувати аналогію права або закону при вирішенні будь-яких питань, що належать до їх компетенції, а вимагає діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведене в своїй сукупності вказує на безпідставність посилань позивача на положення пункту 9 Розділу III Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 №1337, як на правову підставу для звернення до суду із даним позовом.

На день винесення рішення у даній справі діють положення Кодексу адміністративного судочинства України, викладені у новій редакції відповідно до Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII.

Відповідно до пункту 10 підпункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанції, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядається за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Положення частини 4 статті 50 цього Кодексу, в редакції, чинній на момент звернення ГУ ДСНС у м. Києві до суду із позовом про зобов'язання допустити до здійснення позапланової перевірки, а потім - про надання дозволу на проведення перевірки, кореспондує з викладеним в частині 4 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України, що діє на день постановлення судового рішення. Так, даною нормою встановлено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.

Не зазнали змін в частині визначення повноважень органів ДСНС України і Кодекс цивільного захисту України та Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема, щодо права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії.

Отже, ні на день звернення позивача до суду, ні станом на день розгляду справи по суті, ні Кодексом цивільного захисту України, ні іншим нормативно-правовим актом, що має силу закону або вищу від нього юридичну силу, ні нормами процесуального законодавства, не передбачено право ДСНС України та її територіальних органів на звернення до суду саме з позовом до юридичної особи про зобов'язання допустити працівників до проведення перевірки або про надання дозволу на проведення перевірки. У той час, як приписи підзаконного акта, хоча й містять відповідне повноваження ГУ ДСНС у м. Києві, однак не мають необхідного визначеного як Конституцією України, так і Кодексом адміністративного судочинства України, правового статусу та юридичної сили.

Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №169-р, яке набрало чинності 21.05.2017, скасовано, зокрема, підпункт 1 пункту 1 наказу МВС України від 02.11.2015 №1337, саме яким затверджено Порядок, як такий, що не відповідає Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Таким чином, оскільки обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а за наслідками невиконання такого обов'язку суб'єктом господарювання позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення перевірки або про отримання від суду дозволу на проведення такої перевірки, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст.2, 3, 5-11, 19, 73-77, 79, 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позову Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «А.Ло Менеджмент», Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про надання дозволу на проведення перевірки відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили у порядку, встановленому в ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено протягом 30 днів з моменту складення повного тексту до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному ст.ст.293, 296, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Суддя:

Н.А. Добрівська