КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/7962/16 Суддя (судді) першої інстанції: Смолій І.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Літвіної Н.М. та Сорочка Є.О.,

за участю секретаря Часник А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» (далі - відповідач1) та Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» (далі - відповідач2) про зобов'язання відповідачів допустити до здійснення перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на будівництві багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, розташованих між вул. Б. Гмирі та Колекторною у Дарницькому районі м. Києва

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2017 адміністративний позов було задоволено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2017, позовну заяву залишено без розгляду.

Постановою Верховного Суду від 06.03.2018 ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 скасовано, адміністративну справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційних скарг відповідачі зазначають, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку щодо виконання позивачем обов'язку стосовно належного повідомлення суб'єктів господарювання про проведення планової перевірки не пізніше ніж за десять днів до дня її здійснення, оскільки воно було вручено, як стверджує позивач, під підпис виконробу ОСОБА_5., проте відповідачі у трудових відносинах з таким не перебували, а відтак суду не надано доказів про вручення такого повідомлення уповноваженому представнику Відповідача 1 та Відповідача 2, або доказів надіслання такого повідомлення поштовим направленням, що в свою чергу є грубим порушенням порядку проведення перевірки та підставою для недопуску до її проведення. Разом з тим позивач стверджує, що таке повідомлення оформлено не на бланку територіального органу ДСНС України, а на бланку структурного підрозділу ГУ ДСНС України у м. Києві, що в свою чергу є порушенням порядку оформлення повідомлення про проведення перевірки.

Крім того, апелянти зазначили, що частина об'єктів будівництва багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, розташованих між вул. Б. Гмирі та Колекторною у Дарницькому районі м. Києва є збудованими та переданими інвесторам, та саме вони несуть відповідальність за таке майно, а тому у відповідачів відсутні правові підстави для вирішення питання щодо допуску позивача до перевірки завершеного будівництва.

Разом з тим, відповідачі стверджують, що позивачем допущено ряд інших порушень що є достатніми підставами для недопуску до проведення перевірки, зокрема, перевірка з одного й того ж самого питання різними органами не допускається, її проведено з порушенням періодичності здійснення планових заходів без належного обґрунтування віднесення об'єкту перевірки до високого ступеня ризику.

За таких обставин, ТОВ «Будеволюція» та ТОВ «Аркада Будівництво» просять скасувати постанову суду першої інстанції, як таку що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

У свою чергу, позивач у запереченнях на апеляційну скаргу зазначає, що мотиви зазначені відповідачами в даних скарга є безпідставними та необґрунтованими, натомість судом першої інстанції, з урахуванням всіх фактичних обставин справи, що мають істотне значення для її вирішення, на підставі наявних в матеріалах справи доказів, оцінка яким дана з дотриманням вимог чинного законодавства, зроблений правильний висновок про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317 КАС України (в редакції від 15.12.2017), підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч.1, ч.2 ст.308 КАС України (в редакції від 15.12.2017) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 №1337 (зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за №1467/27912) Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві видано наказ від 17.03.2016 №97 (далі - Наказ), яким приписано начальникам районних управлінь ГУ ДСНС у м. Києві, УОЗЗЦЗ на ОВО та УОППД у ДУ організувати та забезпечити проведення у квітні 2016 року планових перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки згідно з переліком (а.с. 10).

Згідно пункту 1332 наведеного переліку будівництво багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, ТОВ «Будеволюція» та ТОВ «Аркада-Будівництво» включено до об'єктів перевірки, термін проведення - 04-22.04.2016 (а.с.11).

На виконання Наказу, Дарницьким РУ ГУ ДСНС у м. Києві складені повідомлення про проведення перевірки від 23.03.2016 №22/780 та від 25.03.2016 22/818, які були вручені особисто виконробу ТОВ «Аркада Будівництво» 25.03.2016 (а.с. 12-13).

20 квітня 2016 року провідним інспектором відділу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки цивільного захисту Дарницького РУ ГУ ДСНС України у м. Києві старшим лейтенантом служби цивільного захисту Романвським Р.О. здійснено вихід на об'єкт - будівництво багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, розташованих між вул. Б. Гмирі та Колекторною у Дарницькому районі м. Києва, з метою проведення планової перевірки ТОВ «Будеволюція» та ТОВ «Аркада-Будівництво», проте, його не було допущено до проведення перевірки, у зв'язку з чим складено акт про недопущення до проведення планової перевірки від 20.04.2016 (а.с. 15).

Позивач, вважаючи дії відповідачів щодо недопущення до проведення планової перевірки протиправними, звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наявними у справі матеріалами підтверджується факт дотримання позивачем вимог чинного законодавства, що регулює порядок проведення планових перевірок у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, у той час як доказів наявності поважних причин недопуску державних інспекторів для здійснення перевірки відповідачами суду не надано, а відтак позовні вимоги ГУ ДСНС у м. Києві є обґрунтованими.

Дослідивши матеріали справи та здійснивши системний аналіз чинного законодавства колегія суддів приходить до наступних висновків.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон №877-V), Положенням про Головне управління ДСНС України у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 13.04.2016 № 175 (далі - Положення № 175), Порядком проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 №1337 (далі - Порядок № 1337), Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052).

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За приписами ч.2 ст.2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Водночас, положеннями п.5 ч.2 ст.17 КАС України, визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.48 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно ч.3 ст.48 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

При цьому, приписами ч. 4 ст. 50 КАС України встановлено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Системний аналіз наведеної норми свідчить про те, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб, проте і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Більш того, п.5 ч.4 ст.50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові від 21.12.2016 Верховного Суду України за результатами розгляду справи № 21-2735а16.

Відповідно до п.12 ст.67 КЦЗ України до повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Аналогічні приписи закріплені в пп. 48 п. 4 Положення №1052, а також пп. 35 п. 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04.02.2013 року №3 (далі - Положення №3).

Підпунктом 73 п.4 Положення №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Аналіз наведених норм дає підстави стверджувати, що ГУ ДСНС у м. Києві має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах в конкретно визначених законом випадках.

Між тим, суд звертає увагу, на те, що право органів ДСНС подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки не закріплено жодним законом України, що регулює спірні правовідносини.

Водночас суд вважає за доцільне звернути увагу на те, що не знайшло свого обґрунтування твердження позивача, що право на звернення до суду із даним позовом визначено абз. 6 п. 9 розділу ІІІ Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 року №1337 (далі - Порядок) з огляду на таке.

Позивач, фактично обґрунтовує наявність повноважень на звернення до суду із цим позовом приписами підзаконного акту, проте, як зазначалося раніше, нормами процесуального закону визначено, що суб'єкт владних повноважень має можливість звернутися до адміністративного суду із позовом виключно у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Більш того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №169-р, яке набрало чинності 21.05.2017, скасовано, зокрема, пп.1 п.1 наказу МВС України від 02.11.2015 № 1337, яким затверджено Порядок, як такий, що не відповідає Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що положеннями чинного процесуального законодавства встановлено, що фізичні та юридичні особи можуть бути відповідачами в чітко визначених саме законами України випадках, тоді як повноваження позивача на звернення до адміністративного суду з позовом до юридичної особи про зобов'язання допустити працівників ДСНС України та її територіальних органів до проведення перевірки містить лише підзаконний акт, який в свою чергу не має необхідного правового визначення ані Конституцією України ані Кодексом адміністративного судочинства України, що свідчить про відсутність у позивача права на звернення до адміністративного суду з цим адміністративним позовом та відповідно є підставою для відмови в його задоволенні.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи та є підставою для скасування рішення суду і ухвалення нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2017 року - скасувати та ухвалити постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді :

Повний текст постанови виготовлено 25.05.2018 року.