П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/1934/17-а

Головуючий у 1-й інстанції: Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

20 лютого 2018 року

м . Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Сторчака В. Ю. Мельник-Томенко Ж. М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року (прийняту у м. Вінниці) у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області (далі - позивач) до Приватного підприємства "Вінницька паляниця" (далі - відповідач) про накладення штрафу,

В С Т А Н О В И В :

Позивач 30.10.2017 звернувся із позовом до Вінницького окружного адміністративного суду в якому просив накласти на приватне підприємство "Вінницька паляниця" штраф у розмірі двадцяти трьох мінімальних заробітних плат, що складає 73600 грн.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 27.11.2017 в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку, а іншої процедури накладення стягнення на операторів ринку, як судової, законодавством не передбачено. Самостійне рішення про накладення стягнення Головним управлінням на ПП "Вінницька паляниця" суперечитиме нормам Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності якості харчових продуктів" та не потягне настання юридичних наслідків.

Відповідач 01.02.2018 подав відзив на апеляційну скаргу вказавши, що за наслідками проведеної перевірки уповноваженими особами органу державного нагляду складається акт який в свою чергу є підставою для прийняття рішення/розпорядження про застосування до суб'єкта господарювання санкцій, передбачених законом. Саме до компетенції Держпродспоживслужби віднесено право вживати в межах повноважень, передбачених законом, заходів для усунення порушень вимог закону і притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності якості харчових продуктів", тобто застосовувати санкції.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини.

31.07.2017до Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області (далі - Головне управління) звернулась фізична особа ОСОБА_3 із заявою (вхідний №П-01/310 від 31.07.2017), відповідно до якої 28.07.2017, зазначеною особою, придбані маленькі булочки (шість штук) за адресою: м. Вінниця, перехрестя вулиць Київської та Грибоєдова, буд. №3, в кіоску з назвою "Квіти", "Цигарки", "Хліб". На продукції (булочках) було маркування ПП "Вінницька паляниця" .

При розрізанні булочок ОСОБА_3 виявила в них послід від гризунів. На її вимогу щодо повернення коштів за зіпсований товар (6,60 грн.) та відшкодування моральної шкоди було відмовлено. Також відмовлено в пред'явленні документів на продукцію та особової медичної книжки продавця.

12.10.2017 відповідно до статей 4,6,7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", на підставі звернення фізичної особи ОСОБА_3 до позивача Головного управління та наданого Міністерством аграрної політики та продовольства України погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) (від 14.09.2017 №37-32-7/21186) фахівцями Головного управління здійснено позапланову перевірку ПП "Вінницька паляниця" на предмет відповідності вимогам Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

В ході перевірки виявлено ряд грубих порушень санітарних і гігієнічних норм, а також вимог законодавства про якість та безпечність харчових продуктів, що детально викладено у відповідному приписі від 12.10.2017 № 96, врученому представникові ПП "Вінницька паляниця".

Крім того, встановлено факт відсутності реєстрації потужності оператора ринку, чим порушено вимоги статті 25 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", наказу Мінагрополітики та продовольства від 10.02.2016 №39.

Всі вищезазначені порушення відображені в Акті від 12.10.2017 №23.

Також, за фактом відсутності реєстрації потужностей, позивачем складено протокол на підставі пункту 2 частини першої ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

Згідно з інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ПП "Вінницька паляниця" (адреса потужностей: місто Вінниця, вул. С. Зулінського, 40) є юридичною особою, зареєстрованою 29.12.1998 (дата запису - 04.11.2008). Основний вид економічної діяльності - виробництво хліба та хлібобулочних виробів; виробництво борошняних кондитерських виробів, тортів і тістечок нетривалого зберігання.

Приймаючи оскаржуване рішення та посилаючись на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суд І інстанції дійшов висновку, що застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій здійснюється суб'єктом владних повноважень, який здійснює державний нагляд (контроль), а тому, саме до компетенції Держпродспоживслужби віднесено право вживати у межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення порушень вимог закону і притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до закону, тобто застосовувати санкції.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з таких підстав.

Статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) визначено, що державний нагляд (контроль) - це державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Пунктом 51 ст. 1 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" від 23.12.1997 № 771/97-ВР (далі - Закон №771/97-ВР) передбачено, що обіг - реалізація та/або зберігання харчових продуктів для цілей реалізації, включаючи пропонування до реалізації та/або іншої форми передачі, реалізації, розповсюдження або будь-яку іншу форму передачі незалежно від її здійснення на платній чи безоплатній основі. Дії, пов'язані з направленням на переробку (зміну призначеного використання), вилучення та/або відкликання, та/або утилізацію харчових продуктів, не вважаються обігом.

Згідно п. 55 ч. 1 ст. 1 Закону №771/97-ВР, оператор ринку харчових продуктів (далі - оператор ринку) - суб'єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Частиною 1 ст. 39 Закону №771/97-ВР вказано, що забороняється обіг харчових продуктів, маркування яких не відповідає вимогам законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Згідно ст. 25 Закону №771/97-ВР, потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу, підлягають державній реєстрації.

Згідно з пунктом 22 частини 1 статті 1 та зі статтею 23 Закону №771/97-ВР, експлуатаційний дозвіл отримують оператори ринку, провадять діяльність, пов'язану з виробництвом та/або зберіганням харчових продуктів тваринного походження.

Відповідальність за вказане правопорушення передбачена пунктом 2 частини 1 ст. 64 Закону №771/97-ВР, згідно якого, виробництво, зберігання харчових продуктів на потужностях, незареєстрованих відповідно до вимог цього Закону, тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб у розмірі від двадцяти трьох до тридцяти мінімальних заробітних плат.

Відповідно до ст. 65 Закону №771/97-ВР, провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону. Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники. Розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону. Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

Отже, статтею 65 Закону № 771/97-ВР зазначено, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом. При цьому вказано, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

В даному випадку слід констатувати наявність класичної прогалини у законодавстві, тобто помилки законодавця.

На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини, зокрема, у рішення по справі Круслена проти Франції від 24.04.1990 де зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14.06.2007).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 02.11.2006).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Проте, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено.

Вказане було б порушенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п.23, п.24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006).

В даному випадку, наведене свідчить про помилковість обрання позивачем способу реалізації свого повноваження, передбаченого ст. 65 Закону № 771/97-ВР, звернення до адміністративного суду з позовною заявою в порядку ст.104 КАС України (в редакції, чинній на момент подання адміністративного позову).

Судова колегія звертає увагу, що ухвалення адміністративним судом рішення про застосування штрафних санкцій, не лише відсутнє у ч.4 ст.104, ч.2 ст.162 КАС України (в редакції, чинній на момент подання адміністративного позову), а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства (ст.1, 2, 6 КАС України в редакції, чинній на момент подання адміністративного позову), які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

В розрізі положень ст.65 Закону № 771/97-ВР, судова колегія вважає можливим розгляд справи про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, де основним документом є протокол, складений уповноваженою особою, сторонами - особа, яка притягається до відповідальності (правопорушник), особа, яка склала протокол, свідки, понятті та ін.

При цьому, справу, де предметом розгляду є позовні вимоги, викладені у позовній заяві, а не склад правопорушення у протоколі, взагалі розглядати у форматі позовного провадження неможливо, оскільки, відповідно до КАС України та чинного законодавства України, суди такими повноваженнями не наділені.

Таким чином, в даній справі права апелянта ніяким чином не порушені, а відповідно і підстав для задоволення вимог апеляційної скарги на разі немає.

За таких обставин, судова колегія апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції в повній мірі надав оцінку усім вказаним обставинам та зібраним по справі доказам, у зв'язку із чим, ухвалив законне та обґрунтоване рішення, а тому колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий

Ватаманюк Р.В.

Судді

Сторчак В. Ю. Мельник-Томенко Ж. М.