ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14.02.2018 Київ К/9901/2078/17 527/453/17 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Анцупової Т. О.,

суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Глобинського районного суду Полтавської області від 31 серпня 2017 року (прийняту у складі судді Олефір А. О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року (прийняту у складі колегії суддів Рєзнікової С. С., Старостіна В. В., Бегунца А. О.) у справі №527/453/17 за позовом Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Глобинської міської ради про визнання неправомірним та скасування рішення, установив:

I. ПРОЦЕДУРА

1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Глобинської міської ради, в якому, з урахуванням уточнень, просив:

- визнати неправомірними дії Глобинської міської ради в частині прийняття рішення Глобинської міської ради від 02 лютого 2017 року № 6 «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» не у повній відповідності з положеннями Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 1160-IV) та без повного врахування висновків і пропозицій Державної регуляторної служби України;

- визнати неправомірним та скасувати рішення Глобинської міської ради від 02 лютого 2017 року № 6 «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради»

- зобов'язати Глобинську міську раду затвердити Правила розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради відповідно до положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та з врахуванням висновків та пропозицій Державної регуляторної служби України.

2. Позовні вимоги мотивовані протиправністю дій відповідача під час прийняття спірного рішення.

3. Постановою Глобинського районного суду Полтавської області від 31 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 12 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

5. Приймаючи рішення про відмову у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності факту порушення Глобинською міською радою прав та інтересів позивача у межах спірних правовідносин.

6. 22 грудня 2017 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Глобинського районного суду Полтавської області від 31 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у справі №527/453/17.

7. У поданій касаційній скарзі позивач, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким позов задовольнити.

8. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2017 року у зазначеній справі було відкрито провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

9. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу, який надійшов 23 січня 2018 року, заперечує проти викладених у ній доводів, посилаючись на те, що в Глобинській міській раді немає заяв позивача стосовно надання йому дозволів на розміщення реклами на території Глобинської міської ради, а тому наполягає на обґрунтованості висновків судів щодо відсутності порушення прав позивача у мажах спірних правовідносин. Серед іншого, звертає увагу на встановлений судами факт, що оскаржуване рішення було опубліковано із запізненням на п'ять днів, оскільки газета «Зоря Придніпров'я» є газетою, яка виходить 1 раз на тиждень, тому неможливо узгодити графік сесії з графіком виходу газети, крім того, вона друкується в м. Києві. Вважає, що доводи скаржника відносно порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права є надуманими та не відповідають встановленим фактичним обставинам справи.

10. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2018 року, згідно приписів 343 КАС України, справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ ФАКТИЧНИХ ОБСТАВИН СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 02 лютого 2017 року Глобинською міською радою Полтавської області прийнято рішення: № 6 «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» (далі по тексту Оскаржуване рішення).

Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

12. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходили з наступного.

13. Оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки підпадає під визначення ч. 2 ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

14. Відповідно до ст. 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

15. Судами встановлено, що в газеті «Зоря Придніпров'я» від 09 серпня 2016 року опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, а саме проекту оскаржуваного рішення Глобинської міської ради «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради», в якому зокрема зазначено, що проект рішення Глобинської міської ради «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» та аналіз його регуляторного впливу буде розміщено 09 серпня 2017 року в розділі «Регуляторні акти» на сторінці Глобинської міської ради. Строк приймання пропозицій та зауважень до проекту регуляторного акта становить 1 місяць з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу.

16. 10 серпня 2016 року проект рішення Глобинської міської ради «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» опубліковано на офіційному сайті Глобинської міської ради на головній сторінці сайту замість розділу «Регуляторні акти».

17. 07 вересня 2017 року, позивач звернувся до Глобинської міської ради зі зверненням стосовно того, що проект оскаржуваного рішення всупереч опублікованому повідомленню в розділі «Регуляторні акті» сторінки Глобинської міської ради не опубліковано, в зв'язку з чим він позбавлений можливості подати свої пропозиції та зауваження до проекту рішення та звернуто увагу на необхідність усунення порушень Закону № 1160-IV.

18. Встановлено, що листом від 19 вересня 2016 року за вих. № М-02-18/2549 позивачу надано відповідь на звернення та проінформовано останнього, що проект рішення Глобинської міської ради «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» оприлюднений на головній сторінці веб-сайту 10 серпня 2016 року

19. Зазначено, що станом на 09 вересня 2016 року даний проект рішення розміщено у розділі «Регуляторні акти» офіційного веб-сайту Глобинської міської ради для ознайомлення і надання зауважень та пропозицій.

20. Водночас суди звернули увагу, що лист із повідомленням про можливість надати свої зауваження та пропозиції також було направлено на електронну пошту ОСОБА_3

21. Суди наголосили, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не містить вказівки стосовно розділу в якому має бути опублікований регуляторний акт, отже відповідач, розмістивши проект рішення на головній сторінці веб-сайту, не порушив вимоги ст. 13 названого Закону.

22. Крім того, встановлено, що подана позивачем заява до Глобинської міської ради про порушення порядку опублікування проекту оскаржуваного рішення свідчить про обізнаність позивача про наявність такого проекту, як і його змісту, а тому ОСОБА_1 міг скористатись наданим йому правом на надання зауважень до проекту регуляторного акту. Вказане свідчить, що позивач свідомо не скористався наданим йому правом на надання зауважень до проекту регуляторного акту.

23. Стосовно доводів позивача в обґрунтування позовних вимог, що оскаржуване рішення прийнято без повного врахування зауважень та пропозицій Державної регуляторної служби України викладених в листі від 19 грудня 2016 року за вих. № 7734/0/20-16 як і не було озвучено пропозиції Державної регуляторної служби України на пленарному засіданні сесії ради, суди встановили наступне.

24. Зі змісту листа Державної регуляторної служби України від 19 грудня 2016 року за вих. № 7734/0/20-16, останнім надано зауваження та пропозиції щодо оскаржуваного проекту рішення.

25. З наявного в матеріалах справи листа від 13 березня 2017 року № С-02-24/663 Глобинської міської ради до Сектору Державної регуляторної служби України у Полтавській області видно, що відповідачем розглянуто пропозиції Державної регуляторної служби України, направлені листом від 19 грудня 2016 року та враховано зазначені зауваження та пропозиції.

26. Так, відповідно до ч. 7 ст. 34 Закону № 1160-IV, при представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.

27. Судами встановлено, що згідно наявного у матеріалах справи витягу з Протоколу 17 сесії Глобинської міської ради І скликання від 02 лютого 2017 року, Пономарьов С.Б. - начальник відділу розвитку ЖКГ та благоустрою виконкому Глобинської міської ради, доповів, що зміни до Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради були внесені з урахуванням зауважень висновку Державної регуляторної служби України. Котляр О.В., який є членом постійної комісії міської ради з питань реалізації державної регуляторної політики, зачитав висновок комісії міської ради з питань реалізації державної регуляторної політики та доповів, що комісія на своєму засіданні 10 листопада 2016 року розглянула проект рішення міської ради «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» та дійшла висновку, що вказаний проект відповідає вимогам ст. 4, 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

28. За результатами поіменного голосування на 17 сесії Глобинської міської ради І скликання від 02 лютого 2017 року, по питанню Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради проголосували: «ЗА»-20 депутатів, «ПРОТИ»-0, «УТРИМАЛИСЬ»-0.

29. З урахуванням викладеного, суди дійшли висновку, що оскаржуване рішення прийняте з урахуванням пропозицій та зауважень наданих Державною регуляторною службою України.

30. Водночас суди звернули увагу, що приписи Закону № 1160-IV не містять норми, яка передбачає обов'язкове, повне врахування пропозицій та зауважень Державної регуляторної служби України, тому вони носять рекомендаційний характер.

31. Також, відповідно до ч. 1, 3 ст. 7 Закону № 1160-IV, регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

32. Встановлено, що з наявної в матеріалах справи вкладки «Регуляторні акти» станом на 08 лютого 2017 року, План діяльності з підготовки регуляторних актів є опублікованим.

33. Крім того, відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону № 1160-IV, регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

34. Щодо доводів позивача стосовно опублікування оскаржуваного рішення від 02 лютого 2017 року в газеті 17 лютого 2017 року, судами встановлено, що газета «Зоря Придніпров'я» в якій опубліковано оскаржуване рішення, є газетою, яка виходить 1 раз на тиждень, тому суди погодились з доводами відповідача про неможливість узгодження графіку сесії з графіком виходу газети, а також зважаючи, що вказана газета друкується в м. Києві.

35. З огляду на встановлені у процесі розгляду справи фактичні обставини, суди Із посиланням на вищезазначені вимоги чинного законодавства, що регулює спірні правовідносини дійшли висновків, що рішення Глобинської міської ради від 02 лютого 2017 року № 6 «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах Глобинської міської ради» прийнято у відповідності з положеннями ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та з урахуванням висновків і пропозицій Державної регуляторної служби України.

36. Стосовно доводів позивача щодо наявності деяких процедурних порушень під час прийняття оскаржуваного рішення, зокрема, порушення відповідачем строків опублікування Плану діяльності з підготовки регуляторних актів, а також прийнятого оскаржуваного рішення, як підстави для скасування самого оскаржуваного рішення, суди дійшли висновків, що такі порушення не змінюють саму суть прийнятого рішення та не є вагомими та достатніми підставами для його скасування саме з урахуванням встановлених об'єктивних причин та обставин, що зумовили їх вчинення.

37. Отже суди, з посланням на вимоги чинного законодавства та встановлені у процесі судового розгляду фактичні обставини, дійшли висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

38. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що Глобинська міська рада, як розпорядник публічної інформації, всупереч вимогам чинного законодавства не оприлюднила проект оскаржуваного рішення у встановлені законом строки. Крім того, оскаржуване рішення прийняте з порушенням ст.ст. 7, 9, 12, 13 Закону № 1160-IV, оскільки відповідачем не було оприлюднено затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року. Крім того, оскаржуване рішення було опубліковано із запізненням, у зв'язку з чим позивач був позбавлений можливості надати свої пропозиції та зауваження до нього. Також скаржник наполягає, що не були предметом розгляду постійної комісії питання відповідності проекту регуляторного акту зауваженням та пропозиціям уповноваженого органу - Державної регуляторної служби України, викладеним у листі від 19 грудня 2016 року за вих. № 7734/0/20-16 як і не було озвучено пропозиції Державної регуляторної служби України на пленарному засіданні сесії ради. Серед іншого скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій проігнорували його доводи щодо неоприлюднення проекту оскаржуваного рішення у вкладці сайту відповідача «Проекти рішень» з посиланням на вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації».

IV. ОЦІНКА СУДУ

39. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.

40. Оцінюючи наведені сторонами доводи, Суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

41. Так, враховуючи, що у процесі розгляду справи у судах попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними в матеріалах справи доказами, що позивачу було відомо про наявність проекту оскаржуваного рішення, розміщеного на сайті Глобинської міської ради, та позивачу було надано можливість надати свої пропозиції та зауваження до проекту оскаржуваного рішення, а також беручи до уваги висновки судів, що позивач свідомо не скористався своїм правом на надання пропозицій та зауважень, суди дійшли обґрунтованих та достатньо вмотивованих висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову.

42. Встановивши наявність процедурних порушень у процесі прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, суди у той же час згрупували наведені у позовній заяві та апеляційній скарзі доводи, які є аналогічними доводам, викладеним у касаційній скарзі, за основними напрямками порушених питань, навели у своїх рішеннях суть зазначених доводів, ретельно їх перевірили, проаналізували і дали переконливу відповідь на кожен із них. Крім того, виклали аналіз доказів і навели детальні мотиви прийнятих рішень, спростувавши твердження позивача щодо наявності підстав для задоволення його позову.

43. Разом з тим позивачем не доведено, яким чином та в якій частині, прийняте оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування порушує його права, що може бути окремою підставою для відмови у позові.

44. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

43. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

44. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

45. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

46. У справі «Пономарьов проти України» (заява N 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, п. 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що «право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції , має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

47. Разом з тим, доводи касаційної скарги зводяться до необхідності судом касаційної інстанції вважати доведеними обставини, які не були встановлені в оскарженому рішенні чи відкинуті ним, а також вирішувати питання про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, що є неможливим з огляду на викладені вище мотиви.

50. Стосовно доводів скаржника щодо ігнорування судами його аргументів з посиланням на вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» слід зазначити, що із тексту оскаржуваного рішення суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, видно, що доводи позивача були почуті та враховані судом. Зокрема підстави, з яких виходив суд, приймаючи рішення у справі містять аргументи, які скаржник вважає проігнорованими, та судом зокрема, враховано думку позивача, що на його переконання, оскаржуване рішення відповідача прийняте всупереч положенням чинних законодавчих актів, оскільки відповідно до п. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Також враховано, що Глобинська міська рада, як розпорядник публічної інформації, на думку позивача, всупереч вимогам зазначеного закону не оприлюднила проект оскаржуваного рішення у встановлені законом строки.

51. Доводи касаційної скарги про те, що судом до уваги були взяті лише аргументи відповідача Глобинської міської ради, також є безпідставними, адже судом були почуті сторони і прийняті обґрунтовані і мотивовані рішення, що узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини і не суперечить Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

52. Отже суди, з посланням на вимоги чинного законодавства та встановлені у процесі судового розгляду фактичні обставини, дійшли обґрунтованих висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову.

53. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

54. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

55. Частиною 3 ст. 343 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

56. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні

57. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 242, 341, 343, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в :

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Глобинського районного суду Полтавської області від 31 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб