Суддя-доповідач - ОСОБА_1

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2017 року справа №812/1033/16

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Сіваченка І.В., Чебанова О.О., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Луганської обласної державної адміністрації на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі № 812/1033/16 за позовом ОСОБА_2 до Луганської обласної державної адміністрації, треті особи: Кабінет Міністрів України, Марківська районна рада Луганської області, Марківська районна державна адміністрація Луганської області про скасування розпорядження голови Луганської державної обласної адміністрації № 494 від 25.08.2016 року та визнання дій щодо направлення листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 року незаконними,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 31.08.2016 року звернувся до суду з даним позовом до Луганської обласної державної адміністрації, який в подальшому було уточнено, в якому просив суд: скасувати розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації – керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації № 494 від 25.08.2016 року «Про стиль та методи роботи Марківської районної державної адміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року» (справа № 812/1033/16) (том 1 а.с. 3-4, 16-19).

Позивач 06.09.2016 року звернувся до суду з даним позовом до Луганської обласної державної адміністрації, в якому просив суд: визнати незаконним дії голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації щодо направлення до Марківської районної ради листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 року з пропозицією заслуховування звіту голови Марківської районної державної адміністрації на позачерговій сесії районної ради з метою надання оцінки та вжиття відповідних заходів реагування (справа № 812/1067/16) (том 1 а.с. 225-228).

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року об’єднано в одне провадження адміністративні справи № 812/1033/16 та № 812/1067/16 за позовними заявами ОСОБА_2 до Луганської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору – Кабінет Міністрів України, Марківська районна рада Луганської області про скасування розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації № 494 від 25.08.2016 року та визнання дій щодо направлення листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 року незаконними. Об’єднаній адміністративній справі присвоєно № 812/1033/16 (том 1 а.с. 252).

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі № 812/1033/16 позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 2 та 3 розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації від 25.08.2016 року № 494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року».

Визнано протиправними дії Луганської обласної державної адміністрації щодо направлення до Марківської районної ради листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 року.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено за необґрунтованістю.

Вирішено питання щодо відшкодування судових витрат.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду в частині задоволених позовних вимог та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на норми Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Кодексу адміністративного судочинства України та зазначає, що судом першої інстанції залишені поза увагою твердження відповідача стосовно того, що пунктом 2 спірного розпорядження не порушуються права, свободи та інтереси позивача, оскільки в ньому надається оцінка діяльності голови Марківської райдержадміністрації, яка відображає тільки позицію облдержадміністрації за результатами здійснення контрольних заходів в органі, керівником якого є ОСОБА_2

Недоліки, які були виявлені робочою групою в роботі Марківської райдержадміністрації, знаходяться в безпосередньому причинно-наслідковому зв’язку з діями (бездіяльністю) ОСОБА_2 як голови, який відповідно до ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» очолює Марківську райдержадміністрацію, здійснює керівництво її діяльності, несе відповідальність за виконання покладених на райдержадміністрацію завдань і за здійсненням нею своїх повноважень.

Апелянт вказує, що пункт 2 спірного розпорядження від 25.08.2016 року № 494 містить вимоги щодо визнання роботи голови Марківської райдержадміністрації ОСОБА_2 незадовільною, облдержадміністрація діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що не суперечить законам України.

Щодо пункту 3 спірного розпорядження апелянт зазначає, що відповідно до ч. 54 ст. 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» облдержадміністрація порушила перед Кабінетом Міністрів України питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_2 у зв’язку з вчиненням дисциплінарного проступку, що полягає у неналежному виконанні ним посадових обов’язків та інших вимог, встановлених Законом України «Про державну службу» та іншими нормативно-правовими актами, про що свідчить лист від 31.08.2016 року № 1/8-4316. Президенту України було направлено лист від 31.08.2016 року № 1/4-4317, в якому було повідомлено про здійснення облдержадміністрацією заходів та внесено на розгляд пропозицію щодо звільнення з посади голови Марківської облдержадміністрації ОСОБА_2

Лист з пропозиціями щодо звільнення з посади ОСОБА_2 відповідно до п. 10 Порядку розгляду питань, пов’язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посади та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 року № 298, облдержадміністрацією до Кабінету Міністрів України не направлявся.

На думку апелянта, пункт 3 спірного розпорядження не обмежує права позивача та не встановлює обов’язки, оскільки не містить положень саме про звільнення його з посади голови Марківської райдержадміністрації. В цьому пункті лише фіксуються пропозиції облдержадміністрації щодо направлення подання Кабінету Міністрів України та Президенту України щодо звільнення ОСОБА_2 з займаної посади у зв’язку з визнанням його роботи незадовільною. Рішення ж про звільнення останнього має бути прийнято Президентом України.

Отже, апелянт вважає, що спірне розпорядження є законним, а його реалізація здійснювалась облдержадміністрацією у встановленому чинним законодавством України порядку.

Сторони у судове засідання не з’явились, про розгляд справи були повідомлені належним чином.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами за нормами пункту другого частини першої статті 197 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, задовольнити частково, а постанову суду першої інстанції скасувати, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.

Розпорядженням Президента України № 464/2014-рп від 04.04.2014 року ОСОБА_2 призначено на посаду голови Марківської районної державної адміністрації Луганської області. Приступив до виконання обов'язків голови Марківської районної державної адміністрації Луганської області з 11.04.2014 року (том 1 а.с.8, 20).

Розпорядженням Президента України віл 04.02.2015 року № 109/2015-рп позивач перепризначений на посаду голови Марківської районної державної адміністрації Луганської області. Приступив до виконання обов'язків голови Марківської районної державної адміністрації з 06.02.2015 року (том 1 а.с.9, 10).

Розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 13 липня 2016 року № 413 «Про створення робочої групи з вивчення стилю та методів роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району» прийнято рішення з метою вивчення стилю та методів роботи Марківської РДА створити робочу групу, якій в період з 14 до 15 липня 2016 року здійснити аналіз стану соціально-економічного розвитку району за відповідними напрямами роботи Марківської РДА; до 18.07.2016 року за результатами аналізу надати організаційному відділу апарату обласної держадміністрації та управлінню внутрішнього аудиту облдержадміністрації інформаційно-аналітичні матеріали для узагальнення, а організаційному відділу апарату облдержадміністрації, управлінню внутрішнього аудиту - узагальнити наявний матеріал до 20.07.2016 року (том 1 а.с.133-137).

На виконання розпорядження від 13 липня 2016 року № 413 структурними підрозділами облдержадміністрації була здійснена перевірка роботи Марківської райдержадміністрації, за результатами якої складено довідку про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року (том 1 а.с.160-220).

Питання про стиль та методи роботи Марківської РДА щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на четвертий квартал 2016 року виносилося на розгляд колегії Луганської обласної державної адміністрації, обговорювалося за участі позивача, про що свідчить протокол засідання колегії № 9 від 11.08.2016 року. Рішення приймалося колегіальним органом шляхом голосування, ухвалили прийняти із цього питання розпорядження голови ЛОДА (том 1 а.с.140-145).

25.08.2016 року головою Луганської обласної державної адміністрації прийнято розпорядження № 494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року», відповідно до якого:

1. інформацію про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року взяти до відома;

2. роботу голови Марківської райдержадміністрації ОСОБА_2 у цьому напрямі визнати незадовільною;

3. направити подання Президенту України та Кабінету Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_2 з посади голови Марківської райдержадміністрації;

4. Марківській райдержадміністрації:

опрацювати виявлені під час аналізу стану соціально-економічного розвитку району за відповідними напрямами роботи райдержадміністрації недоліки та зауваження, які розглядались на засіданні колегії облдержадміністрації 11.08.2016 року, та до 15.09.2016 розробити і затвердити план заходів щодо їх усунення;

у місячний строк розробити та затвердити рішенням Марківської районної ради Стратегію розвитку до 2020 року, керуючись постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 року № 385 «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» та розпорядженням керівника обласної військово - цивільної адміністрації від 26.06.2016 року № 272 «Про стратегію розвитку Луганської області до 2020 року»;

вжити заходів щодо формування сприятливого інвестиційного клімату на території району;

активізувати роботу, спрямовану на розвиток та підтримку малого та середнього підприємництва;

провести роботу із суб'єктами господарської діяльності щодо підвищення ефективності використання земель сільськогосподарського призначення;

з метою створення умов для рівного доступу до якісної освіти дітей, які навчаються в загальноосвітніх навчальних закладах сільської місцевості, вжити організаційних заходів щодо створення опорного закладу на території району та навчально - виховного комплексу на базі Веселівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів;

з метою вдосконалення та розвитку системи надання соціальних послуг особам похилого віку та з інвалідністю розглянути питання щодо функціонування служби «Соціальне таксі»;

здійснювати організаційний та інформаційний супровід заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад на території району відповідно до Перспективного плану формування територіальних громад, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 року № 833-р;

вжити заходів щодо удосконалення кадрової роботи та приведення у відповідність до вимог чинного законодавства актів райдержадміністрації з кадрових питань, а також розглянути це питання на засіданні колегії райдержадміністрації;

забезпечити належний контроль за виконанням актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень голови райдержадміністрації;

5. контроль за виконанням цього розпорядження залишити за головою (том 1 а.с. 6,7).

Як зазначалося вище, суд першої інстанції своїм рішенням визнав протиправними пункти 2 та 3 розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації від 25.08.2016 року № 494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року», та дії Луганської обласної державної адміністрації щодо направлення до Марківської районної ради листа № 1/31-4376 від 02.09.2016 року (т.1 а.с. 229).

Апелянт просив скасувати постанову в частині задоволених позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції переглядає оскаржуване судове рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги, відповідно до ч. 1 ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів частково не погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог в наведеній вище частині з огляду на наступне.

Що стосується питання про законність пункту 3 Розпорядження № 494.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 118 Конституції України визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Статтею 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних відносин) (далі – Закон № 586-XIV) визначено, що обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними.

За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій.

При цьому за приписами підпункту б) ч. 6 ст. 20 Закону України «Про кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів у сфері вдосконалення державного управління та державної служби: вживає в межах своїх повноважень заходів щодо заохочення та приймає відповідно до закону рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності: голів місцевих державних адміністрацій (крім звільнення їх з посади).

Згідно з частиною сьомою статті 34 Закону № 586 обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Тобто, спочатку потрібно було дотриматися певної процедури, щоб визначатися з направленням Президенту України подання щодо звільнення позивача з займаної посади, оскільки підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрації передбачені ст. 9 Закону № 586.

Таким чином, п. 3 спірного розпорядження є неправомірним з огляду на вимоги вищенаведених нормативно-правових актів.

Що стосується пункту 2 розпорядження № 494.

Статтею 39 Закону № 586-XIV визначено повноваження голів місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій:

1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;

2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону;

4) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій;

4-1) затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи;

5) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

6) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ,

підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції;

7) в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

8) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію;

9) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад;

10) здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Згідно із ч. 1 ст. 41 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Верховною Радою України 3 лютого 2015 року було прийнято закон «Про військово-цивільні адміністрації № 141-VIII (далі - Закон № 141), в преамбулі якого зазначено, що цей Закон визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.

За вимогами ст. 6 Закону № 141 керівник військово-цивільної адміністрації має повноваження на надання оцінки голови підзвітної районної адміністрації.

Суд першої інстанції в своєму рішенні зазначив, що колегія ЛОДА має повноваження щодо розгляду результатів роботи РДА, однак, не має повноважень щодо прийняття рішення про відповідність займаній посаді керівників РДА та щодо порушення в установленому порядку перед повноважними органами питання про відповідність займаній посаді цих посадових осіб.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що дії та рішення колегії Луганської обласної державної адміністрації в даній справі не були предметом позову, тому надавати правову оцінку її рішенням є безпідставним і суд не обговорював питання щодо виходу за межі позовних вимог.

Крім того, колегія суддів зазначає наступне.

Системний аналіз вищенаведених нормативно-правових актів дає колегії суддів підстави щодо наявності у голови Луганської ОДА права на направлення інформаційного листа на адресу голови Марківської районної ради.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 року, у справі № 812/1241/16 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Марківської районної ради Луганської області, треті особи - Президент України, Марківська районна державна адміністрація про скасування рішення районної ради від 10.10.2016 року відмовлено. Скасовано заходи забезпечення адміністративного позову щодо зупинення дії рішення пленарного засідання дев'ятої (позачергової) сесії Марківської районної ради сьомого скликання від 10.10.2016 року "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_2О.", вжиті ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови суду першої інстанції згідно статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України.

З огляду на вищезазначене та керуючись ст. ст. 195, 197, п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202, 207, 211, 254 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Луганської обласної державної адміністрації – задовольнити частково.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 березня 2017 року у справі № 812/1033/16 - скасувати.

Прийняти нову постанову.

Позовні вимоги ОСОБА_2 задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 3 розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації від 25.08.2016 року № 494 «Про стиль та методи роботи Марківської райдержадміністрації щодо покращення економічного і соціального становища району та основні завдання на друге півріччя 2016 року».

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду в порядку письмового провадження набирає законної сили через п’ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя Міронова Г.М.

Судді Сіваченко І.В.

ОСОБА_3