ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 листопада 2016 року

справа № 200/12461/16-а(2а/200/484/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В. Олефіренко Н.А.

секретар судового засідання: Трахт К.О.

за участі представника відповідача Максименко С.М.

представника третьої особи Івкіної Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 02.09.2016 р. в справі № 200/12461/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, про визнання незаконним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариство з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» звернулись до Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська з адміністративним позовом до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, про визнання незаконним та скасування рішення від 12.07.2016 р. № 264 «Про приведення окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог чинного законодавства».

Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 02.09.2016 р. позов задоволено.

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати постанову через невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. Апелянт вказує на не з'ясування судом першої інстанції, які саме права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивачів порушені спірним рішенням; не врахування судом, що спірне рішення не направлено на проведення перевірки дозволів, внесення в них змін чи скасування, цим рішенням не встановлена заборона чи обмеження щодо розміщення об'єктів зовнішньої реклами, тобто спірним рішенням не ставиться під сумнів легітимність отриманих розповсюджувачами зовнішньої реклами дозволів.

На думку апелянта, суд не визначився з сутністю правовідносин, що виникли з прийняттям рішення, тому й допустився помилки в застосуванні законодавства; не встановив даних про перевищення відповідачем при прийнятті рішення своїх повноважень та порушення норм права.

У зв'язку з тим, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, оскільки його метою не є розв'язання проблеми шляхом державного регулювання господарських відносин, його прийняття на пов'язано з відстеженням результативності регуляторного акту, законодавством не передбачено обговорення проекту такого рішення. Рішення не містить норм права, ним дублюється вимога, якої позивачі повинні були дотриматися при розміщенні власних рекламних засобів.

Також апелянт вважає, що судом безпідставно до даних правовідносин застосовано одночасно як Закон України «Про доступ до публічної інформації», так й Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представник третьої особи в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представники позивачів до судового засідання не з'явились, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, про що свідчать повідомлення про вручення поштових відправлень, відповідно до яких ТОВ «СІЛЛ» отримано ухвалу про відкриття провадження у справі, судову повістку, копію апеляційної скарги 25.10.2016 р., а ТОВ «Алесан» - 26.10.2016 р. Позивачами подано клопотання про відкладення розгляду справи, в яких зазначено про неотримання ухвали про відкриття провадження у справі, судової повістки, копії апеляційної скарги; про отримання відомостей про апеляційний розгляд справи з Єдиного державного реєстру судових рішень тільки 11.11.2016 р., а також неможливість забезпечення явки представників позивачів до судового засідання через їх зайнятість в інших судових процесах поза межами Дніпропетровської області.

Враховуючи, що позивачі належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справу, що спростовує відомості, зазначені в клопотаннях про відкладення розгляду справи, а також ненадання доказів про неможливість забезпечення явки до судового засідання представників позивачів, колегія суддів визнала неявку представників позивачів до судового засідання такою, що відбулась без поважних причин, у зв'язку з чим визнала за можливе здійснити апеляційний перегляд справи за відсутністю представників позивачів.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача та представника третьої особи, перевіривши доводи апеляційної скарги матеріалами справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ТОВ «Алесан» та ТОВ «СІЛЛ» здійснюють діяльність по наданню послуг з розміщення рекламної продукції на власних рекламних носіях на підставі договорів, укладених із КП «Адміністративно-технічне управління» Дніпропетровської міської ради про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів від 01.09.2010 р. № 1675 та від 03.11.2015 р. № 2470 відповідно.

Виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради 12.07.2016 р. прийняте рішення № 264 «Про приведення окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог чинного законодавства», яким зобов'язано власників окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, протягом 10 днів з моменту прийняття цього рішення: 1.1.Здійснити перевірку рекламних засобів, що їм належать. 1.2.Привести рекламні засоби у відповідність до вимог п. 8.2.2 Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 (абзац 8), а саме: забезпечити дотримання встановлення рекламного засобу на такій відстані від крони дерев і кущів, яка забезпечить подальше обслуговування зелених насаджень і рекламних засобів без їх ушкодження. 2.Установити, що після проведення перевірки окремо розташованих рекламних засобів, а у разі виявлення відхилень - їх усунення, розповсюджувачі зовнішньої реклами письмово підтверджують відповідність власних рекламних засобів вимогам (п. 1.2 цього рішення). 3.Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради: 3.1.Повідомити розповсюджувачів зовнішньої реклами про необхідність приведення власних окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог стосовно розміщення рекламних засобів, визначених Порядком розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, та вжиття невідкладних заходів для усунення порушень. 3.2.Забезпечити перевірку наданих розповсюджувачами зовнішньої реклами відомостей (п. 2 цього рішення) та у разі виявлення повторних порушень вжити заходів щодо приведення розміщення окремо розташованих рекламних засобів у відповідність до чинного законодавства і вимог Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148.

Оскільки позивачами при отриманні дозволів на розміщення рекламних конструкцій було дотримано всі вимоги законодавства щодо отримання дозволів, які погоджено із всіма необхідними службами, суд першої інстанції вважав, що вимагання будь-яких додаткових погоджень, проведення перевірок та зміна умов розміщення рекламних конструкцій після отримання дозволу є неправомірною, оскільки у виконавчого комітету фактично відсутні будь-які повноваження щодо зміни умов та порядку розміщення рекламних конструкцій, на які було видано відповідні дозволи.

Суд першої інстанції вважав, що рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 12.07.2016 р. № 264 «Про приведення окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог чинного законодавства» не відповідає нормам чинного законодавства, а дії виконавчого комітету є такими, що порушують права позивачів щодо користування наданими у встановленому законом порядку місцями розташування рекламних засобів для здійснення підприємницької діяльності, а також враховуючи те, що оскаржуване рішення прийнято без належного дотримання процедури оприлюднення повідомлення, проекту регуляторного акту, що не відповідає положенням ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а відтак невідповідності вимогам, які ставляться до рішень суб'єкту владних повноважень, тому визнав рішення виконкому Дніпропетровської міської ради № 264 від 12.07.2016 р. незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ «Алесан» та ТОВ «СІЛЛ» здійснюють діяльність з надання послуг із розміщення зовнішньої реклами.

Рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради № 264 від 12.07.2016 р. «Про приведення окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог чинного законодавства» зобов'язано власників окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, протягом 10 днів з моменту прийняття цього рішення: 1.1 здійснити перевірку рекламних засобів, що їм належать; 1.2 привести рекламні засоби у відповідність до вимог п. 2.2 Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженого рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 31.08.2011 р. № 1148 (абзац 8), а саме забезпечити дотримання встановлення рекламного засобу на такій відстані від крони дерев і кущів, яка забезпечить подальше обслуговування зелених насаджень і рекламних засобів без їх ушкодження (пункт 1). Пунктом 2 рішення встановлено, що після проведення перевірки окремо розташованих рекламних засобів, а у разі виявлення відхилень - їх усунення, розповсюджувачі зовнішньої реклами письмово підтверджують відповідність власних рекламних засобів вимогам. Згідно з п. 3 Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради необхідно повідомити розповсюджувачів зовнішньої реклами про необхідність приведення власних окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог стосовно розміщення рекламних засобів, визначених Порядком розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, та вжиття невідкладних заходів для усунення порушень; забезпечити перевірку наданих розповсюджувачами зовнішньої реклами відомостей (п. 2 цього рішення) та у разі виявлення повторних порушень вжити заходів щодо приведення розміщення окремо розташованих рекламних засобів у відповідність до чинного законодавства і вимог Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Частиною 1 статті 10 цього Закону встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно зі ст. 25 даного Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Як встановлено ч. 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

До виключної компетенція сільських, селищних, міських рад у відповідності до п. 44 ч. 1 ст. 26 зазначеного Закону належить встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Під благоустроєм населених пунктів в розумінні Закону України «Про благоустрій населених пунктів» розуміється комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Пунктом 4 частини 1 статті 21 даного Закону визначено, що елементами благоустрою, серед інших, є засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами.

Порядок розміщення зовнішньої реклами на території України визначається Законом України «Про рекламу».

Статтею 1 Закону України «Про рекламу» встановлено, що зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

За приписами ч. 2 ст. 16 Закону України «Про рекламу» зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам: розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків; освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків; фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені; опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі; нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття; у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

Згідно з ч. 3 ст. 16 Закону України «Про рекламу» забороняється розташовувати засоби зовнішньої реклами: на пішохідних доріжках та алеях; у населених пунктах на висоті менш ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини; поза населеними пунктами на відстані менш ніж 5 метрів від краю проїжджої частини.

Частиною 5 статті 16 Закону України «Про рекламу» встановлено, що перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним.

Аналогічні приписи щодо заборони встановлення додаткових обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами містяться й в пп. 2 п. 37 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 р.

Оспорюваним рішенням зобов'язано власників рекламних засобів здійснити перевірку таких засобів та забезпечити дотримання вимог п. 8.2.2 Порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпропетровську в частині встановлення рекламних засобів на такій відставні від крони дерев і кущів, яка забезпечить подальше обслуговування зелених насаджень і рекламних засобів без їх ушкодження.

Відтак, спірне рішення не встановлює нових обов'язків власників рекламних засобів, а зобов'язує вказаних осіб вчинити дії щодо приведення рекламних конструкцій у відповідність вимогам раніше прийнятого регуляторного акту - Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 31.08.2011 р. № 1148.

Пунктом 3 спірного рішення встановлено обов'язок відповідного департаменту органу місцевого самоврядування щодо здійснення заходів на виконання цього рішення.

Тобто, цим рішенням не визначалось додаткових обмежень щодо розміщення рекламних засобів, тому відсутні підстави для висновку про невідповідність рішення ч. 5 ст. 16 Закону України «Про рекламу».

Крім того, відсутні підстави вважати, що оспорюване рішення є підставою для перегляду раніше виданих дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Пунктом 7 частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Відповідно до п. 45 Типових правил розміщення зовнішньої реклами контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства.

Зважаючи на те, що до компетенції саме виконавчого органу міської ради належить здійснення контролю за станом благоустрою, елементами якого є засоби та обладнання зовнішньої реклами, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради спірне рішення прийнято у межах наданих законом повноважень.

Щодо посилання суду першої інстанції на порушення відповідачем приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при прийнятті спірного рішення, судова колегія вказує на наступне.

Регуляторним актом відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

До регуляторних органів згідно зі ст. 1 цього Закону відносяться органи місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 1 цього Закону регуляторна діяльність - це діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 12.07.2016 р. № 264 «Про приведення окремо розташованих рекламних засобів, установлених на території міста, у відповідність до вимог чинного законодавства» не є регуляторним актом у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зважаючи на наступне. Дане рішення не є нормативно-правовим актом, оскільки не спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Також дане рішення не встановлює, не змінює та не скасовує норм права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Відтак, висновок суду першої інстанції, що спірне рішення є регуляторним актом є неправильним.

Через те, що спірне рішення не є регуляторним актом, до нього не застосовується процедура оприлюднення, встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Порушення відповідачем приписів ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якою встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, в частині не оприлюднення проекту спірного рішення, з урахуванням дотримання п. 2 ч. 1 ст.15 цього Закону (рішення оприлюднене 14.07.2016 р., тобто в межах строку, встановленого законом), не є підставою для його скасування.

Вказані обставини судом першої інстанції не враховано, що призвело до неправильного висновку про протиправність рішення відповідача.

Зважаючи на сукупність зазначених обставин, а також на те, що судом апеляційної інстанції не встановлено порушення спірним рішенням будь-яких прав та охоронюваних законом інтересів позивачів, колегія суддів не знаходить підстав для задоволення позову.

З урахуванням викладеного колегія суддів прийшла до висновку, що судом першої інстанції постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Керуючись ст. ст. 8, 9, 10, 11, 159, 160, 195, 198, 202, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 02.09.2016 р. в справі № 200/12461/16-а задовольнити.

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 02.09.2016 р. в справі № 200/12461/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, про визнання незаконним та скасування рішення скасувати.

Прийняти в справі № 200/12461/16-а нову постанову.

В задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан», Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ» до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради, про визнання незаконним та скасування рішення відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі.

Повний текст постанови складений 16.11.2016 р.

Головуючий: В.А. Шальєва

Суддя: С.В. Білак

Суддя: Н.А. Олефіренко