ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року

м. Київ

справа №320/28285/23

адміністративне провадження № К/990/10011/24 К/990/8134/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Черкаське хімволокно» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування рішень, за касаційними скаргами Приватного акціонерного товариства «Черкаське хімволокно» та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Балаклицького А.І. від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бужак Н. П., Костюк Л.О., Мельничука В.П. від 23 лютого 2024 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ПрАТ «Черкаське хімволокно» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування рішень, в якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії»;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 110-р «Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПрАТ "Черкаське хімволокно"».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року, позовні вимоги ПрАТ «Черкаське хімволокно» було задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 110-р «Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПрАТ "Черкаське хімволокно"».

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не було надано належних та допустимих доказів порушення позивачем правил ведення бухгалтерського обліку.

4. На переконання судів першої та апеляційної інстанцій, оскаржуване розпорядження № 110-р не відповідає критеріям, наведеним у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому є протиправним.

5. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії», суди попередніх інстанцій виходили з того, що якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки регулятором виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», є дискреційним повноваженням відповідача.

6. НКРЕКП наділено дискреційними повноваженнями щодо оцінки тяжкості та серйозності вчиненого суб`єктом господарювання правопорушення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПрАТ «Черкаське хімволокно» звернулося із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати

постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року повністю та рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити ПрАТ «Черкаське хімволокно» у задоволені позову в повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на підставі Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2023 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 23 листопада 2022 року № 1550, постанови НКРЕКП від 22 березня 2023 року № 510 «Про збільшення строку проведення планової перевірки ПрАТ «Черкаське хімволокно» з виробництва електричної енергії» та посвідчення на проведення планової виїзної перевірки від 21 лютого 2023 року № 134 починаючи з 09 березня 2023 року по 05 квітня 2023 року проведено планову виїзну перевірку дотримання ПрАТ «Черкаське хімволокно» вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва електричної енергії за період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2022 року.

10. За результатом проведення планової перевірки було складено акт від 05 квітня 2023 року № 179.

11. За результатами розгляду акта № 179 на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 25 квітня 2023 року прийнято постанову № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» та розпорядження № 110-р «Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПРАТ "Черкаське хімволокно"».

12. Постановою № 734 на ПрАТ «Черкаське хімволокно» накладено штраф у розмірі 85000,00 грн за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та порушення Ліцензійних умов, а саме:

- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів;

- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів;

- підпунктів 5, 6, 8 та 9 пункту 3.1 глави 3 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 6-НКРЕКП-моніторинг-виробництво (місячна) «Звіт про участь на балансуючому ринку», затвердженої постановою НКРЕКП від 29 березня 2019 року № 450, щодо зазначення обсягів та вартості послуг з точністю до п`яти знаків після коми;

- пункту 10.10 розділу Х Правил ринку (у редакціях, що діяли з 17 лютого 2021 року до 06 травня 2022 року) та пункту 10.9 розділу Х Правил ринку (у редакціях, що діяли з 07 травня 2022 року) у частині обов`язкового подання виробниками електричної енергії, крім мікро-, міні-, малих гідроелектростанцій та електричних станцій, що виробляють електричну енергію з альтернативних джерел енергії, та імпортерів, заявки на продаж електричної енергії на РДН не менше 10 % від сумарного обсягу відпуску електричної енергії всіма одиницями відпуску електричної енергії у кожному розрахунковому періоді доби постачання;

- пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов, а саме:

- підпункту 5 щодо виконання рішень НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та чинним законодавством, а саме:

- підпункту 1 пункту 2 постанови НКРЕКП від 17 листопада 2021 року № 2213 «Про накладення штрафу на ПрАТ «Черкаське хімволокно» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання»;

- пункту 2 постанови НКРЕКП від 19 серпня 2020 року № 1571 «Про затвердження Змін до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії» щодо подання до НКРЕКП інформації згідно з додатком 3 до Ліцензійних умов протягом трьох місяців з дня набрання чинності цією постановою;

- підпункту 8 у частині надання до НКРЕКП інформації (даних, відомостей, звітності), необхідної для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП;

- підпункту 16 у частині здійснення купівлі-продажу електричної енергії за двосторонніми договорами відповідно до Закону України «Про ринок електричної енергії» та нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії, а саме пункту 1 наказу Міністерства енергетики України від 31 березня 2022 року № 143 «Про врегулювання питань продажу електричної енергії виробниками електричної енергії за двосторонніми договорами» у частині продажу електричної енергії за двосторонніми договорами виключно на електронних аукціонах, порядок проведення яких затверджено Кабінетом Міністрів України;

- підпункту 33 щодо здійснення своєчасної оплати в повному обсязі за електричну енергію, куплену на ринку електричної енергії, та за послуги, що надаються на ринку електричної енергії;

- підпункту 40 щодо обов`язку ліцензіатів, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії згідно із правилами безпеки постачання та відповідними рішеннями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі.

13. Розпорядженням № 110-р зобов`язано ПрАТ «Черкаське хімволокно» у термін до 01 червня 2023 року усунути порушення:

- підпункту 8 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1467, у частині надання ліцензіатом до НКРЕКП звітності, необхідної для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП, а саме подати до НКРЕКП виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021 - 2022 років, у яких врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановлені тарифів на виробництво теплової енергії;

- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів, а саме подати форму звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» за IV квартал 2022 року;

- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів, а саме подати форму звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за грудень 2022 року.

14. Не погоджуючись з постановою НКРЕКП від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» та розпорядженням від 25 квітня 2023 року № 110-р «Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПРАТ "Черкаське хімволокно"», вважаючи їх протиправними, ПрАТ «Черкаське хімволокно» звернулося до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Касаційна скарга ПрАТ «Черкаське хімволокно» обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій застосували норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 26 липня 2023 року у справі № 200/3265/21 та від 23 серпня 2023 року у справі № 420/1369/22.

16. Позивач вважає, що при застосуванні санкцій Регулятором порушено норми частини 12 статті 2 Закону України «Про ринок електричної енергії». Також постанова НКРЕКП від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» прийнята з порушенням принципів недискримінації та пропорційності порушення, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. При визначенні розміру санкцій НКРЕКП не обґрунтувала в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечності. Скаржник наголошує, що відповідач мав би застосувати мінімальний обсяг санкцій у вигляді застереження, адже правопорушення були усунуті товариством до моменту прийняття відповідних рішень Регулятором.

17. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подала відзив на касаційну скаргу ПрАТ «Черкаське хімволокно» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року, у якому просить залишити касаційну скаргу ПрАТ «Черкаське хімволокно» без задоволенні, а оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог - без змін.

18. Касаційна скарга Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» , яка була доповнена пунктом 2.12 згідно з постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102.

19. На думку скаржника, позивач при поданні форми звітності № 4-НКРЕКП за ІV квартал 2022 року та № 4а-НКРЕКП за грудень 2022 року не дотримався вимог пункту 2.12 Інструкції із змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102.

20. ПрАТ «Черкаське хімволокно» подало відзив на касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року, у якому просить залишити касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. В силу приписів частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

22. Повноваження Нацкомісії у спірних правовідносинах регулюються, зокрема Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

23. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

24. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядок ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Регулятором.

25. Частинами першою - третьою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

26. Частиною п`ятою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

27. Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регламентована положеннями статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», за правилами частини другої якої За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, та суб`єктів, що належать до особливої групи споживачів, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

28. Частинами третьою, четвертою статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом та, зокрема Законом України «Про ринок електричної енергії».

29. Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» правопорушеннями на ринку електричної енергії є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності; недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

30. Частиною третьою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді:

1) попередження про необхідність усунення порушень;

2) штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

31. Пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у розмірі від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

32. Таким чином, якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки Нацкомісії виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», є дискреційним повноваженням Нацкомісії.

33. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20.

34. Разом з цим Верховний Суд зазначає, що дискреція - це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

35. Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.

36. Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.

38. У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v.Bulgaria» № 30985/96).

39. Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятою 11 березня 1980 року, державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

40. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

41. Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

42. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

43. Проте з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року), встановлено, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

44. Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї, та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14 березня 2002 року).

45. Право на визначення розміру санкції згідно із наведеної вище норми покладається на орган контролю, проте, законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85000,00 грн до 1 700 000,00 грн.

46. Згідно із частиною дванадцятою статті 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають прийматися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, відповідати меті, з якою повноваження надані, бути обґрунтованими, відповідати принципам неупередженості, добросовісності, розсудливості, пропорційності, прозорості, недискримінації та своєчасності.

Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети - задоволення загальносуспільного інтересу.

Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб`єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.

Згідно з принципом недискримінації рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень не можуть призводити:

до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо лише така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу;

до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов`язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.

Дія принципів пропорційності, прозорості і недискримінації поширюється також на учасників ринку електричної енергії у випадках, передбачених цим Законом.

47. Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів недискримінації та пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

48. В свою чергу, обов`язковість дотримання принципу пропорційності зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

49. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причини застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.

50. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 26 липня 2023 року у справі № 200/3265/21 та від 23 серпня 2023 року у справі № 420/1369/22.

51. Разом з цим, оспорювана постанова Нацкомісії не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого правопорушення ПрАТ «Черкаське хімволокно» та відповідності вчиненого правопорушення розміру штрафу.

52. У постанові від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не оцінила серйозність правопорушення, наслідки правопорушень для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, не зазначила обґрунтування неможливості застосування до позивача передбаченої законом санкції у вигляді застереження замість штрафу.

53. Суд враховує положення частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

54. З урахуванням наведеного, колегія дійшла висновку про те, що відповідач необґрунтовано застосував до позивача стягнення у вигляді штрафу.

55. Щодо розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 110-р «Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПрАТ "Черкаське хімволокно"», колегія суддів зазначає наступне.

56. Розпорядженням № 110-р зобов`язано ПрАТ «Черкаське хімволокно» у термін до 01 червня 2023 року усунути порушення:

- підпункту 8 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1467, у частині надання ліцензіатом до НКРЕКП звітності, необхідної для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП, а саме подати до НКРЕКП виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021 - 2022 років, у яких врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановлені тарифів на виробництво теплової енергії;

- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів, а саме подати форму звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» за IV квартал 2022 року;

- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів, а саме подати форму звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за грудень 2022 року.

57. Пунктом 2.10 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою

Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах

енергетики та комунальних послуг від 28 лютого 2019 року № 282, встановлено, що усі показники форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) мають ґрунтуватися на достовірних даних первинного (бухгалтерського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних.

58. Відповідно до пункту 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28 лютого 2019 року № 282, у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) фактичні витрати (крім витрат на паливо) розподіляються між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності. Фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.

59. Згідно з пунктом 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затверджених постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, у формі звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.

60. Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затвердженими постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1467, не передбачено вимог щодо обов`язкового застосування галузевих нормативних документів, зокрема ГКД 34.09.100-2003, який у вільному доступі відсутній.

61. У зв`язку з відсутністю чинного галузевого нормативного документу, який би повноцінно розраховував усі можливі витрати при виробництві електричної енергії та теплопостачання під час діяльності ТЕЦ позивачем було замовлено у ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС» Стандарт підприємства «Питомі витрати палива на відпущену електричну енергію та теплоту при їх комбінованому виробництві при спалюванні природного газу, вугілля та змішаного палива (вугілля-газ)» (далі - Стандарт підприємства), який, після його затвердження, використовується позивачем при визначенні питомих витрат палива на відпущену електричну енергію та теплоту при їх комбінованому виробництві при спалюванні природного газу, вугілля та змішаного палива (вугілля-газ).

62. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем у грудні 2021 року запроваджено Стандарт підприємства «Питомі витрати палива на відпущену електричну енергію та теплоту при їх комбінованому виробництві при спалюванні природного газу, вугілля та змішаного палива (вугілля-газ)», розроблений ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС».

62. Інструкція щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та Інструкція щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» були доповнені пунктами 2.12 на підставі постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, тобто після впровадження позивачем Стандарту підприємства.

63. З метою підтвердження правильності та обґрунтованості розрахунків витрат умовного палива, наведених у Стандарті підприємства, їх відповідності Першому закону термодинаміки, а також відповідності методики розрахунку розподілу палива між виробництвом електричної та теплової енергії на ТЕЦ при їх комбінованому виробництві, наведеної в Стандарті підприємства, вимогам Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку, Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність», позивач звернувся до Київського науково-дослідного інституту судових експертиз щодо проведення експертного дослідження.

64. За результатами проведення комплексного електротехнічного та економічного дослідження висновком експертів від 18 серпня 2022 року № 10764/22-46/10765/22-72 встановлено обґрунтованість та правильність розрахунків, наведених у Стандарті підприємства, а також відповідність ГКД 34.09.100-2003 методики розрахунку розподілу палива між виробництвом електричної та теплової енергії на ТЕЦ при їх комбінованому виробництві Міжнародним стандартам бухгалтерського обліку, Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» та нормативно-правовим актам НКРЕКП.

65. Нормами чинного законодавства України не передбачено повноважень НКРЕКП щодо встановлення правил (стандартів) ведення бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є актом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері бухгалтерського обліку у розумінні частини 2 статті 6 Закону України «Про бухгалтерський облік та звітність» та не є актом, який впроваджує, змінює або тлумачить національні або міжнародні стандарти фінансової звітності та бухгалтерського обліку.

66. Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та до зміни методів та правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності.

67. Ліцензійними умовами та іншими нормативно-правовими нормами не заборонено Товариству використовувати власну методику визначення розподілу витрат палива на відпущену енергетичну та теплову енергію.

68. Відповідно до абзацу 1 частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

69. Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправним та скасування розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 110-р «Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПрАТ "Черкаське хімволокно"», оскільки відповідач, на якого в силу приписів абзацу 1 частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладений тягар доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, не надав суду належних доказів на підтвердження факту порушення позивачем правил ведення бухгалтерського обліку.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

70. Згідно із частинами першою, третьою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

71. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій при вирішенні питання щодо визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» неправильно застосували норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, тому рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року в частині відмови у задоволенні вимоги про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 734 підлягає скасуванню, з ухваленням в цій частині нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування рішень залишити без задоволення.

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Черкаське хімволокно» задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року в частині відмови у задоволенні вимоги про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» скасувати в частині, ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення позовних вимог.

Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 734 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії».

В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2024 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Т.Г. Стрелець

Л.В. Тацій