П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 липня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/26587/23

Час і місце ухвалення рішення суду 1 інстанції:

12:48 год., м. Одеса;

Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:

22.01.2024 року;

Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Єщенка О.В.

суддів Крусяна А.В.

Яковлєва О.В.

За участю: секретаря Потомського А.Ю.

представника апелянта та відповідача Гродської А.В.

представника апелянта Лук`янової А.О.

прокурора Євглевського А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм та Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, Управління Державного агентства з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм у Одеській області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, Дністровського міжрайонного управління водного господарства, Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро і Павло», Державного підприємства «Одеський центр Південного науково-дослідного інституту морського рибного господарства та океанографії» про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування режиму рибогосподарської експлуатації водосховища,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до суду із адміністративним позовом до Державного агентства меліорації та рибного господарства України та Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області, в якому просив:

визнати протиправними дії Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області щодо погодження 17.03.2023 року Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища;

визнати протиправними дії Державного агентства меліорації та рибного господарства України щодо погодження 18.04.2023 року Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища;

визнати протиправним та скасувати Режим рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, погоджений 17.03.2023 року Управлінням Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та 18.04.2023 року Державним агентством меліорації та рибного господарства України.

В обґрунтування позову зазначено, що 17.03.2023 року та 18.04.2023 року Управлінням Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області і Державним агентством меліорації та рибного господарства України погоджено Режим рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, розроблений Державним підприємством «Одеський центр Південного науково-дослідного інституту морського рибного господарства та океанографії», для користувача Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло».

Оспорюючи правомірність та обґрунтованість таких дій Державного агентства та його Управління з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, прокурор вказує, що Режим рибогосподарської експлуатації водосховища погоджений з порушенням вимог Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», не спрямований на досягнення цілей, поставлених перед спеціальним товарним рибним господарством, фактично надає Товариству одноосібне право на здійснення рибогосподарської діяльності з масштабного вилову водних біоресурсів на території водосховища. Прокурор зауважує на неможливості використання водосховища, як рибогосподарський водний об`єкт, для спеціального товарного рибного господарства, оскільки воно перебуває в постійному користуванні Дністровського МУВГ і не відповідає вимогам до рибогосподарського водного об`єкту у виді обмеження господарської діяльності усіх учасників водогосподарського комплексу в інтересах рибного господарства. Додає, що в порушення вимог пунктів 2.1, 2.3 Інструкції від 15.01.2008 року №4 Режим не погоджений з територіальним органом рибоохорони та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України; при розробці Режиму на водний об`єкт (водосховище), об`ємом більше 1 млн. куб.м, для здійснення штучного розведення, вирощування водних живих ресурсів та їх використання Товариством не подано до центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України ліцензію на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм; подане Товариством науково-біологічне обґрунтування щодо рибогосподарського водного об`єкту та Режим містять численні помилки, ряд неточностей та грубих протирічь (необґрунтоване зменшення розробниками НБО середньої ширини водосховища, збільшення довжини, допущення похибки в середній та максимальній глибині, зменшення об`єму водосховища).

Обґрунтовуючи підстави звернення із цим позовом в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор зазначає, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи є повноважними щодо реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, компетентний орган знав та повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, однак свою компетенцію, у тому числі звернення до суду із відповідним позовом, не реалізував.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року адміністративний позов задоволено.

Суд визнав протиправними дії Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області щодо погодження 17.03.2023 Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища.

Визнав протиправними дії Державного агентства меліорації та рибного господарства України щодо погодження 18.04.2023 Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища.

Визнав протиправним та скасував Режим рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, погоджений 17.03.2023 Управлінням Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та 18.04.2023 Державним агентством меліорації та рибного господарства України.

Першочергово визнаючи обґрунтованими доводи прокурора щодо звернення із цим адміністративним позовом, суд першої інстанції виходив з того, що Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) була обізнана про необхідність захисту інтересів держави та мала відповідні повноваження для їх захисту, проте компетенційних заходів не вжила, що відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» створює правові підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу влади.

Щодо суті спірних правовідносин, суд першої інстанції за результатом правового аналізу положень Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» та Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах від 15.01.2008 року №4, визначив, що в порушення вимог пункту 2.1 Інструкції №4 оспорюваний Режим рибогосподарської експлуатації не погоджений Міністерством охорони навколишнього природного середовища України; при розробці Режиму на водний об`єкт об`ємом більше 1 млн куб.м. (водосховища) Товариство не отримало ліцензію на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм; відомостей, які саме формули застосовувались для, а також первинних даних для таких формул, НБО не містить; НБО щодо рибогосподарського водного об`єкта, не містить не містить точних і конкретних даних, які вплинули на розрахунки показників НБО.

За висновком суду, встановлені під час вирішення справи обставини та нормативне регулювання спірних правовідносин, свідчать про неправомірність та необґрунтованість дій Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм та його територіального органу стосовно погодження Режиму рибогосподарської експлуатації водосховища, наявність підстав для скасування Режиму в судовому порядку.

В апеляційній скарзі Державне агентство України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, просить рішення скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

В обґрунтування доводів та вимог апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки положенням Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» та Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах від 15.01.2008 року №4 і обставинам справи, помилково залишено поза увагою те, що режим та науково-біологічне обґрунтування рибогосподарської експлуатації не є правовстановлюючими документами, а тому використання водних біоресурсів є нерозривно пов`язаним з використанням зазначених рибогосподарських водних об`єктів (їх частин), у тому числі і земель водного фонду. При цьому, постійний користувач земельної ділянки, на якій розташоване водосховище, - Дніпровське управління зрошувальних систем с. Маяки Біляївського району не заперечувало щодо використання Товариством водосховища в режимі спеціального товарного рибного господарства відповідно до вимог водного та земельного законодавства.

Без належного обґрунтування залишено судом першої інстанції й ті обставини, що на момент виникнення спірних правовідносин відсутній уповноважений орган від Міністерства охорони навколишнього природного середовища, до функцій якого віднесено погодження Режиму; проект Режиму та НБО розроблено рибогосподарською установою відповідно до погодженої із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України програми дослідних робіт; центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України не уповноважений під час розгляду заяви користувача здійснювати перевірку наявності ліцензії на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби; погоджений Режим надає право для отримання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), а не навпаки;

Окремо апелянт зауважує на порушенні прокурором строків звернення із цим адміністративним позовом, встановлених статтею 122 КАС України, відсутності належних обґрунтувань поважності причин порушення процесуального строк під час звернення до суду за захистом.

Також, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, Товариство з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло» подало апеляційну скаргу, в якій просить рішення скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

Першочергово апелянт зауважує на неналежному наданні судом першої інстанції правової оцінки положенням статті 23 Закону України «Про прокуратуру» і безпідставному залишенні судом поза увагою не наведенню прокурором обґрунтувань стосовно виникнення у нього правових обставин для звернення із цим позовом в інтересах держави. В контексті наведеного, апелянт зауважує на наявності у Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу права на звернення із даним адміністративним позовом, водночас таке не було реалізовано внаслідок добровільної передачі таких повноважень прокурору, тобто звернення із позовом відбулось за відсутності обставин, які безумовно підтверджують допущення компетентним органом протиправної бездіяльності під час реалізації своїх функцій.

На переконання апелянта, не знаходять свого обґрунтованого підтвердження і висновки суду першої інстанції стосовно невідповідності Режиму вимогам Інструкції №4, адже можливість використання водосховища у режимі спеціального товарного рибного господарства встановлена НБО, Режим в установленому порядку погоджений Державним агентством меліорації та рибного господарства і його територіальним органом, Режим та НБО здійснені у чіткій відповідності до порядку штучного розведення, вирощування риби, інших живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах. Ліквідація органу Міністерства охорони навколишнього природного середовища в областях та відсутність погодження Режиму цим органом не створює безумовних підстав для скасування Режиму, а лише свідчить про відповідну прогалину у законодавстві, що регулює спірні правовідносини. Судом першої інстанції помилково залишено поза увагою те, що діяльність Товариства не пов`язана з промисловим виловом риби, а тому ліцензія на такий вид діяльності при розробці Режиму не потребувалась. Необґрунтованість висновків суду полягає і у врахуванні даних Інституту гідробіології НАН України стосовно науково-біологічного обґрунтування експлуатації водосховища, адже Інституту не було погоджено центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України відповідної програми дослідних робіт.

Апелянт в апеляційній скарзі додає, що звернення із цим адміністративним позовом відбулось як порушенням послідовних обставин, які створюють підстави для скасування Режиму, так і з порушення установленого строку. При цьому, апелянт зауважує на тому, що скасуванню Режиму передує його тимчасове призупинення компетентним органом та внесення припису щодо необхідності усунення користувачем виявлених порушень. Крім того, прокурор завчасно був обізнаний із погодженням Режиму, однак у встановлений статтею 122 КАС України строк до суду із цим позовом не звернувся.

У відзиві на апеляційні скарги заступник керівника Одеської обласної прокуратури посилається на необґрунтованість доводів апелянтів, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для скасування судового рішення.

Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, Управлінням Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області 17.03.2023 року та Державним агентством меліорації та рибного господарства України 18.04.2023 року погоджено для ТОВ «Петро та Павло» Режим рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, за місцезнаходженням водного об`єкта: Барабойське водосховище розташоване у межах Одеського району Одеської області. Найближчі населені пункти: с. Широка Балка - 0,35 км, м. Теплодар - 0,44 км, с. Мирне - 0,9 км.

Посилаючись на те, що дії відповідачів не відповідають нормам чинного законодавства та є необґрунтованими, прокурор звернувся до суду із цим позовом за захистом інтересів держави у природоохоронній сфері.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення учасників, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.

При цьому, першочергово апеляційний суд вважає за необхідне надати правову оцінку підставам звернення прокурора із даним адміністративним позовом, на необґрунтованості яких наголошується апелянтами.

Так, відповідно до частин 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Зазначені положення Основного Закону кореспондуються із приписами частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII, згідно яких прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

У зв`язку із чим, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

За змістом спеціального закону, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

у разі відсутності такого органу.

Звертаючись із цим адміністративним позовом, прокурор вказує на те, що погодження Управлінням Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та Державним агентством меліорації та рибного господарства України Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища для користувача Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло» відбулось з порушенням вимог Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», такі дії органів не були спрямовані на досягнення цілей, поставлених перед спеціальним товарним рибним господарством, фактично надають Товариству одноосібне право на здійснення рибогосподарської діяльності з масштабного вилову водних біоресурсів на території водосховища, ставлять під загрозу збереження державної власності державного меліоративного фонду, можуть призвести до пошкодження або руйнування державної меліоративної системи. Вимоги про скасування Режиму, який введений з грубим порушенням приписів законодавства, має легітимну мету у забезпеченні захисту екологічних прав людини, запобігти шкоди довкіллю, забезпечити екологічну безпеку та охорону довкілля відповідно до загальних інтересів суспільства, які полягають у тому, щоб діяльність із використання водних біоресурсів відбувалась згідно чинного законодавства.

При цьому, відповідно до частин 1, 3 статті 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 року №1264-XII управління охороною навколишнього природного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій спостереження, дослідження, стратегічної екологічної оцінки, оцінки впливу на довкілля, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності.

Державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами (стаття 34 Закону України від 25.06.1991 року №1264-XII).

Згідно із частиною 1 статті 35 Закону України від 25.06.1991 року №1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.

У пункті 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року №275, передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із підпунктом 3 пункту 3, Основними завданнями Держекоінспекції є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів.

Відповідно до підпунктів 2, 5 пункту 4 Положення від 19.04.2017 року №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону, раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів.

Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом, зокрема, щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Як свідчать обставини справи, 08.09.2023 року заступником керівника Одеської обласної прокуратури, у зв`язку із вивченням стану дотримання законодавства про охорону навколишнього природного середовища під час розроблення і погодження Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, адресовано Державній екологічній інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) лист (запит) за №12-1467ВИХ-23, в якому прокурор, керуючись положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру», просив проінформувати у строк до 13.09.2023 року про вжиті заходи або намір їх вжити, у тому числі шляхом звернення із відповідним позовом до суду про визнання неправомірними дій та рішення Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та Державного агентства меліорації та рибного господарства України щодо затвердження Режиму СТРГ з порушеннями вимог Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах від 15.01.2008 року №4.

На вимогу прокурора у листі від 13.09.2023 року №3677/1.2 Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) повідомила про те, що фактом неправомірності затвердження Режиму СТРГ заходи позовного характеру шляхом звернення до суду із відповідним позовом Інспекцією не вживались та вживатись не плануються. Підставою не здійснення захисту інтересів держави обумовлено Інспекцією відсутністю фінансування, необхідного для здійснення оплати судового збору, під час звернення із відповідним позовом.

Врахувавши повідомлені Інспекцією обставини, 26.09.2023 року заступником прокурора Одеської обласної прокуратури направлено Державній екологічній інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) повідомлення за №12-1576ВИХ-23 про підготовку та подання позову в інтересах держави про визнання протиправними дій Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та Державного агентства меліорації та рибного господарства України, скасування Режиму СТРГ.

Таким чином, на переконання апеляційного суду, встановлення прокурором порушень інтересів держави у зв`язку із допущенням Управлінням Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та Державним агентством меліорації та рибного господарства України порушень законодавства під час погодження СТРГ, фактичне не здійснення органом, до повноважень якого віднесено контроль за дотриманням юридичними особами та державними органами вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, а також не оскарження відповідних дій та рішень, створюють обставини, які можуть свідчити про не здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та підтверджує правові підстави звернення прокурора із цим адміністративним позовом.

В контексті наведеного, виходячи з тієї обставини, що оспорюваним у даній справі залишається і питання дотримання прокурором строку звернення із адміністративним позовом, колегія суддів враховує, що відповідно до частини 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно із частиною 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Як показали обставини справи, про підстави, з якими виникли обставини для представництва інтересів держави відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор дізнався з листа Інспекції, датованого 13.09.2023 року. Отже, звернувшись із цим адміністративним позовом 02.10.2023 року, прокурором дотримано тримісячний строк, передбачений частиною 2 статті 122 КАС України.

Переходячи до суті спірних правовідносин, колегія суддів враховує, що за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 року №3677-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин), режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об`єкта (його частини).

Відповідно до статті 13 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 року №3677-VI рибогосподарські водні об`єкти (їх частини), які використовуються для цілей рибного господарства

Рибогосподарські водні об`єкти (їх частини) поділяються на рибогосподарські водні об`єкти загальнодержавного та місцевого значення.

До рибогосподарських водних об`єктів загальнодержавного значення належать:

внутрішні морські води і територіальне море (з лиманами та естуаріями), виключна (морська) економічна зона України;

поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що розташовані і використовуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків.

До рибогосподарських водних об`єктів (їх частин) місцевого значення належать водні об`єкти (озера, річки та їх притоки всіх порядків, водосховища), що розташовані і використовуються у межах однієї області та не належать до водних об`єктів загальнодержавного значення.

Згідно із статтею 14 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 року №3677-VI наукове забезпечення рибного господарства здійснюють рибогосподарські та інші спеціалізовані науково-дослідні установи (наукові спостерігачі), наукові підприємства та організації, селекційні центри.

Статтями 25, 27 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 року №3677-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) використання водних біоресурсів, які перебувають у стані природної волі, здійснюється в порядку загального і спеціального використання.

Спеціальне використання водних біоресурсів здійснюється шляхом їх вилучення з природного середовища (крім любительського і спортивного рибальства у водних об`єктах загального користування в межах та обсягах безоплатного вилову) і включає:

промислове рибальство;

вилов водних біоресурсів у науково-дослідних, науково-промислових, дослідно-конструкторських цілях, а також з метою з`ясування їх санітарно-епідеміологічного стану (далі - дослідний вилов);

контрольний вилов водних біоресурсів для визначення їх стану та запасів;

меліоративний вилов водних біоресурсів з метою формування їх оптимального видового та вікового складу;

вилов водних біоресурсів з метою отримання біологічного матеріалу для штучного відтворення їх запасів та здійснення аквакультури;

любительське і спортивне рибальство у водних об`єктах загального користування, що перевищує встановлені обсяги безоплатного вилову.

Відповідно до Законів України "Про тваринний світ" (2894-14), "Про виключну (морську) економічну зону України" (162/95-ВР), "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" (1775-14), "Про Загальнодержавну програму розвитку рибного господарства України на період до 2010 року" (1516-15 ), постанов Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1996 року N 1192 (1192-96-п) "Про затвердження Тимчасового порядку здійснення рибного господарства і здійснення рибальства", від 24.01.2007 N42 (42-2007-п) "Про затвердження Положення про Державний комітет рибного господарства України" наказом Державного комітет рибного господарства України від 15.01.2008 року №4 затверджено Інструкцію про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах.

Відповідно до пункту 2.1 Інструкції від 15.01.2008 року №4 для здійснення штучного розведення, вирощування ВЖР та їх використання користувач подає до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України:

2.1.1. Заяву (додаток 1), погоджену з територіальним органом рибоохорони, у зоні контролю якого перебуває рибогосподарський водний об`єкт (його ділянка).

2.1.2. Режим (додаток 2), погоджений з територіальним органом рибоохорони та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у зоні діяльності яких є рибогосподарський водний об`єкт, який розробляється на підставі науково-біологічного обґрунтування.

2.1.3. Науково-біологічне обґрунтування щодо рибогосподарського водного об`єкта (його ділянки), на якому створюється СТРГ, повинне містити таку інформацію: - загальна характеристика; - гідрологічний та гідрохімічний режими; - видовий, віковий, розмірно-ваговий склад ВЖР; - обсяги запасів, визначені за даними проведених досліджень; - рибопродуктивність за видами ВЖР; - строки заборони лову (добування) ВЖР; - видовий склад водних рослин, зоопланктону, фітопланктону, бентосу, їх біомаса, ефективність використання кормової бази; - розрахунки обсягів вселення цінних видів ВЖР та проведення рибоводно-меліоративних робіт; - розрахунки обсягів (лімітів) вилову туводних ВЖР та планові показники з вилову видів - вселенців; - наявність чи відсутність видів рослин і тварин, занесених до Червоної книги України, та ендемічних видів; - заходи з недопущення погіршення екологічного стану, а також запобіжні заходи з недопущення зменшення чисельності або знищення цінних та рідкісних видів туводних ВЖР; - регламентація ведення любительського та спортивного рибальства, яка повинна включати виділення ділянок для любительського та спортивного рибальства на умовах загального та спеціального використання ВЖР та не суперечити чинним нормативно-правовим актам у галузі регулювання любительського та спортивного рибальства; - для мідійно-устричних господарств - характеристика технології та технічних засобів для вирощування (носії, спеціалізація, установка).

2.1.4. Карту-схему розташування СТРГ.

2.1.5. Документи (засвідчені у встановленому законодавством порядку копії):- свідоцтво про державну реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності (для фізичної особи); - статут, свідоцтво про державну реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності (для юридичної особи); - при розробці Режиму на водні об`єкти об`ємом більше 1 млн куб.м (водосховища) - ліцензію на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств.

За правилами пунктів 2.2, 2.3 Інструкції від 15.01.2008 року №4 Науково-біологічне обґрунтування та проект Режиму на замовлення користувача розробляються рибогосподарською науково-дослідною установою, організацією відповідно до погодженої із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України програми дослідних робіт. Програма дослідних робіт повинна містити методику, за якою проводитимуть дослідження.

Режим погоджується територіальним органом рибоохорони, у зоні якого здійснюватимуть діяльність, та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України протягом місяця з дня його отримання. Якщо Режим не погоджується, то в місячний термін він надсилається користувачу з мотивованим повідомленням та відправляється на доопрацювання.

Таким чином, для здійснення штучного розведення, вирощування ВЖР та їх використання користувач подає до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України, зокрема:

Режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта, розроблений на підставі науково-біологічного обґрунтування, розробленого науково-дослідною установою, організацією відповідно до погодженої із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України програми дослідних робіт. Такий розроблений режим погоджується із територіальним органом рибоохорони та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у зоні діяльності яких є рибогосподарський водний об`єкт;

Науково-біологічне обґрунтування щодо рибогосподарського водного об`єкта (його ділянки), на якому створюється СТРГ, із визначеною підпунктом 2.1.3 пункту 2.1 Інструкції від 15.01.2008 року №4 інформацією.

Ліцензію на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм, крім внутрішніх водойм (ставків), господарств при розробці Режиму на водні об`єкти об`ємом більше 1 млн куб.м (водосховища).

Входячи з обставин справи, апеляційний суд враховує, що на замовлення Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло» Державним підприємством «Одеський центр Південного науково-дослідного інституту морського рибного господарства та океанограції» розроблено Режим рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, розташованого у межах Одеського району Одеської області (найближчі населені пункти: с. Широка Балка - 0,35 км, м. Теплодар - 0,44 км, с. Мирне - 0,9 км).

Режим розроблений Державним підприємством «Одеський центр Південного науково-дослідного інституту морського рибного господарства та океанограції» на підставі Науково-біологічного обґрунтування, складеним та затвердженим цим Державним підприємством.

Земельна ділянка щодо Барабойського водосховища надана в постійне користування Дністровському управлінню зрошувальних систем с. Маяки Біляївського району відповідно до Державного акту на право постійного користування, виданого відповідно до рішення Біляївської районної ради, акт зареєстровано 11.07.1995 року в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за ОД-06№2850. Земельна ділянка надана у постійне користування для будівництва та експлуатації мереж, об`єктів та споруд водного господарства.

Згідно Корегування правил експлуатації водосховища комплексного призначення, в комплекс користування головними водокористувачами і водоспоживачами Барабойського водосховища входить: зрошення, рибництво та рекреація.

17.03.2023 року та 18.04.2023 року відповідно Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та Державне агентство меліорації та рибного господарства України здійснили погодження Режиму рибогосподарської експлуатації Барабойського водосховища, розробленого за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло».

Разом з цим, при погодженні Режиму Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у Одеській області та Державне агентство меліорації та рибного господарства України не врахували тієї обставини, що в порушення вимог підпункту 2.1.2 пункту 2.1 Інструкції від 15.01.2008 року №4 розроблений Режим не погоджений з територіальним органом рибоохорони та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у зоні діяльності якого знаходиться рибогосподарський водний об`єкт.

В контексті наведеного судом першої інстанції вірно враховано, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2013 року №159 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища. Встановлено, що територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх повноважень до 17 травня 2013 року.

Питання забезпечення здійснення повноважень з охорони навколишнього природного середовища на місцевому рівні та передачі функцій від територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України урегульовано Законом України від 16.10.2012 №5456-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні". Цим законом внесено зміни до низки нормативно-правових актів України, згідно яких повноваження територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища передано обласним, Київській, Севастопольській міським державним адміністраціям.

Таким чином, на момент виникнення спірних правовідносин відбулось функціональне правонаступництво повноважень територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та їх передача відповідним обласним, Київській, Севастопольській міським державним адміністраціям. Також, судом першої інстанції правильно зауважено на тому, що на момент виникнення спірних правовідносин положення підпункту 2.1.2 пункту 2.1 Інструкції від 15.01.2008 року №4 змін не зазнали, а тому підлягали дотриманню і виконанню.

Одночасному суттєвому врахуванню підлягає й та обставина, що при розробці Режиму на водний об`єкт, об`ємом більше 1 млн куб.м (водосховища), замовником в порушення вимог підпункту 2.1.5 пункту 2.1 Інструкції від 15.01.2008 року №4 не була представлена ліцензія на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм. Вказані правила Інструкції від 15.01.2008 року №4 не передбачають застережень щодо одержання Ліцензії у разі здійснення певного виду діяльності, а прямо вказують на обов`язок подання відповідного дозвільного документа при розробці Режиму на водні об`єкти об`ємом більше 1 млн куб.м (водосховища).

Також, слід враховувати, що хоча Науково-біологічне обґрунтування розроблене рибогосподарською науково-дослідною установою, організацією відповідно до погодженої із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України програми дослідних робіт, однак наведена у ньому інформація не містить конкретних обґрунтувань із посиланням на певні розрахунки та методи їх одержання, показники, первинні документи, наводиться неоднозначна інформація стосовно ємності водосховища тощо.

Враховуючи викладене у сукупності, оскільки затвердження Режиму відбулось з порушенням законодавчо визначеного порядку та без урахування обґрунтованих показників стосовно спеціальних правил виконання рибогосподарських робіт, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його задоволення.

Посилання Товариства на те, що задоволення позову у визначений спосіб порушує послідовність наслідків недотримання суб`єктом вимог природоохоронного законодавства не знаходять свого обґрунтованого та правого підтвердження, адже, як вже встановлено під час вирішення цієї справи, відповідачами було проігноровано вимоги чинного законодавства, не було встановлено порушень при розробленні та затвердженні Режиму, будь-які заходи, у тому числі, передбачені положеннями пункту 3 Інструкції від 15.01.2008 року №4, не вживались.

З огляду на викладене, оскільки висновки суду першої інстанції відповідають нормам матеріального та процесуального права і обставинам справи, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог статті 316 КАС України підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Державного агентства України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм та Товариства з обмеженою відповідальністю «Петро та Павло» залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено та підписано 07.08.2024 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: А.В. Крусян

О.В. Яковлєв