ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 460/2203/20

адміністративне провадження № К/9901/6676/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Ільчишин Н.В.) у справі № 460/2203/20 за позовом ОСОБА_1 до Березнівської міської ради про визнання бездіяльності неправомірною, зобов`язання вчинення певних дій,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

23 березня 2020 року ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Березнівської міської ради (далі також відповідач), у якому просила:

визнати неправомірною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду на сесії документації - детального плану територій, що обмежується АДРЕСА_1 , та прилеглими до неї територіями для реконструкції житлового будинку із вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення по АДРЕСА_1 ; зобов`язати відповідача розглянути та затвердити на сесії таку проектну документацію.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Березнівської міської ради щодо нерозгляду на сесії Березнівської міської ради детального плану території, що обмежується АДРЕСА_1 та прилеглими до неї територіями, для реконструкції житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення в місті Березне Рівненської області.

Зобов`язано Березнівську міську раду розглянути на сесії Березнівської міської ради детальний план території, що обмежується АДРЕСА_1 та прилеглими до неї територіями, для реконструкції житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення в місті Березне Рівненської області, та вирішити питання щодо його затвердження в установленому законом порядку, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В задоволенні позову в частині позовної вимоги про зобов`язання Березнівської міської ради затвердити детальний план території, що обмежується АДРЕСА_1 та прилеглими до неї територіями для реконструкції житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення в місті Березне Рівненської області, відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

26 лютого 2021 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивачки, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року та залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 15 березня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

05 квітня 2021 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

Згідно з інформацією, наявною у витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 28 лютого 2019 року № 158012663, ОСОБА_1 на праві приватної власності належить земельна ділянка комерційного призначення з кадастровим номером 5620410100:01:002:0484, площею 0,0156 га, яка розташована по АДРЕСА_1 , на підставі договору купівлі-продажу від 28 лютого 2019 року, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 200.

Відповідно до інформації з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 28 лютого 2019 року № 158007674, ОСОБА_1 на праві приватної власності належить житловий будинок з вбудованою перукарнею «А-1» загальною площею 55,4 м2, розташований за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі договору купівлі-продажу від 28 лютого 2019 року, який зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 199.

28 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернулась із заявою на ім`я міського голови м. Березне ОСОБА_2 про надання дозволу на виготовлення детального плану території, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , на реконструкцію житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення.

За змістом рішення Березнівської міської ради від 16 жовтня 2019 року № 593 «Про надання дозволу на розробку проекту детального плану території», за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 , міська рада вирішила:

Надати дозвіл на розроблення детального плану території, що обмежується АДРЕСА_1 , та прилеглими до неї територіями, для реконструкції житлового будинку із вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення (пункт 1).

Визначити замовником розробки детального плану території м. Березне виконавчий комітет Березнівської міської ради (пункт 2).

Виконавчому комітету Березнівської міської ради забезпечити розробку та підготовку на розгляд сесії Березнівської міської ради детального плану території (пункт 3).

Дозволити Виконавчому комітету Березнівської міської ради для розроблення детального плану території, крім коштів державного та місцевих бюджетів, залучати кошти з інших джерел, не заборонених законом, за умови виконання функцій замовника виконкомом міської ради (пункт 4).

23 жовтня 2019 року виконавчим комітетом Березнівської міської ради (Замовник), громадянкою ОСОБА_1 (платник), фізичною особою - підприємцем ОСОБА_3 (розробник) укладено договір на розроблення проектної документації за № Ap.19-Ka.122, відповідно до умов якого Замовник доручає, а Розробник бере на себе виконання наступних робіт:

розроблення детального плану території, що обмежується АДРЕСА_1 та прилеглими до неї територіями, для реконструкції житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення (пункт 1.1). Замовник бере на себе зобов`язання надати всі необхідні вихідні дані для розроблення детального плану території згідно з ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території" додаток Б (пункт 1.2);

платник бере на себе зобов`язання оплатити виконані роботи на умовах договору та додатків до нього (пункт 1.3). Розробник бере на себе зобов`язання розробити детальний план території на протязі 90 календарних днів з часу перерахування платником 50% від договірної суми (пункт 1.4). Розробник бере не себе зобов`язання представити проект детального плану території на етапах погодження (архітектурно-містобудівній раді, громадських слуханнях (за потреби) (пункт 1.5). Роботи вважаються виконаними після передачі детального плану на архітектурно-містобудівну раду при відділі містобудування та архітектури Березнівської районної державної адміністрації (пункт 3.1). Оформлений у встановленому порядку детальний план території передається Замовнику для подальшого затвердження сесією Березнівської міської ради після підписання акта виконаних робіт та остаточного розрахунку за виконані роботи (пункт 3.2). Якщо при прийнятті передбачених даним Договором робіт буде виявлена необхідність доопрацювання (відмінна від початкового завдання та інших вимог), то роботи здійснюються за додатковою угодою із зазначенням терміну виконання та вартості робіт (пункт 3.3).

Згідно з відомостями, зазначеними у квитанції до прибуткового касового ордера № 13 від 08 листопада 2019 року, ФОП ОСОБА_3 прийнято від гр. ОСОБА_1 на підставі договору №Ap.19-Ka.122 від 23.10.2019 кошти в сумі 14 557,00 гривень.

За змістом акта приймання-передачі виконаних робіт (дата не вказана) по договору № Ap.19-Ka.122 від 23 жовтня 2019 року, замовник: Виконавчий комітет Березнівської міської ради в особі міського голови Пилипчука Р.П., Платник: гр. ОСОБА_1 , Розробник: ФОП ОСОБА_3 ствердили, що роботи по розробленню детального плану території, що обмежується АДРЕСА_1 та прилеглими до неї територіями для реконструкції житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення, відповідно до рішення сесії Березнівської міської ради № 593 від 16.10.2019, згідно із умовами Договору №Ap.19-Ka.122 виконані в повному обсязі на 14 557,00 гривень і в належному порядку оформлені.

Замовнику передано три примірники проектної документації. Претензій по об`єму та якості виконаних робіт замовник не має. Акт підписаний всіма сторонами договору № Ap.19-Ka.122.

Березнівська міська рада після ознайомлення з детальним планом території зверталась до ФОП ОСОБА_3 з листом від 18 листопада 2019 року №1326/02-19, в якому просила врахувати зауваження та доопрацювати детальний план.

За змістом протоколу громадського обговорення детального плану території у межах м. Березне від 23 січня 2020 року вирішено зауваження громадськості врахувати та задовольнити в повному обсязі.

Вихідні дані для розроблення детального плану привести у відповідність згідно зауваження громадськості.

Рекомендувати замовнику містобудівної документації повторно звернутись до органу державного архітектурно-будівельного контролю із клопотанням про перевірку виконання припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм та державних стандартів.

Зауваження до детального плану території, висловлені Березнівською міською радою в листі від 18 листопада 2019 року № 1326/02-19 були розглянуті розробником ФОП ОСОБА_3 та враховані, про що надано відповідь міському голові м. Березне листом від 20 січня 2020 року № 2 з долученням електронного примірника графічних та текстових матеріалів.

31 січня 2020 року позивачка звернулася до Березнівської міської ради із заявою щодо розгляду та затвердження проектної документації - детального плану території.

21 лютого 2020 року представник позивача адвокат Гаврильчик М.А. звернувся до Березнівської міської ради, міського голови м. Березне з адвокатським запитом, у якому просив повідомити причини нерозгляду поданої заяви на сесії Березнівської міської ради та затвердження проектної документації - детального плану території.

Листами Березнівської міської ради від 27 лютого 2020 року № 235/02-19 та № 236/02-19 повідомлено ОСОБА_1 та адвоката Гаврильчика М.А., що 16 січня 2020 року на адресу міської ради надійшов лист-зауваження від громадськості щодо зазначеного планування.

За змістом протоколу громадського обговорення від 23 січня 2020 року було висловлено зауваження громадськості щодо детального плану території.

Також зазначено, що після виправлення всіх зауважень та пропозицій, заявнику необхідно надати виправлені графічні матеріали для повторного розгляду з метою подальшого дотримання вимог порядку затвердження детального плану територій.

Також судами встановлено, що в провадженні Рівненського окружного адміністративного суду перебувала адміністративна справа № 460/3205/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділення Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Рудичека Павла Петровича, управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про визнання протиправним та скасування постанови, припису.

Під час розгляду справи № 460/3205/19 встановлено, що 19 вересня 2019 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, у зв`язку зі зверненням Березнівської міської ради видано головному інспектору будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Рудичеку П. П. направлення № 252 для здійснення позапланової перевірки на об`єкті будівництва "Реконструкція житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення на АДРЕСА_1 " щодо дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу Держархбудінспекції від 08 вересня 2015 року № 976.

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) складено акт № 252, в якому зафіксовано наступні порушення:

пункт 15.2.2 ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування і забудова територій" - відстань від стін будівлі (ІІІ ступінь вогнестійкості), що будується, до стін існуючих будівель магазинів (ІІІ ступінь вогнестійкості), що межують поряд, складає менше 6м та менше 4м з іншої сторони відповідно;

пункт 1 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - будівельні роботи на об`єкті проводяться без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт до Управління ДАБІ у Рівненській області.

На підставі інформації, зазначеної в акті перевірки від 02 жовтня 2019 року № 252, головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Рудичеком П.П. 02 жовтня 2019 року винесено припис № 62, за змістом якого забудовнику ОСОБА_1 необхідно усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом набуття права на виконання будівельних робіт. Зазначеним приписом від позивачки вимагалося також зупинити виконання будівельних робіт.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 03 червня 2020 року у справі № 460/3205/19 позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області від 18 жовтня 2019 року № 57-Ф про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, передбаченої частиною 5 статті 96 КУпАП. Визнано протиправним та скасовано припис Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області від 02 жовтня 2019 року № 62 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

За інформацією з Єдиного державного реєстру судових рішень, вищевказане судове рішення набрало законної сили 07 серпня 2020 року.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивачкою зазначено, що згідно із пунктом 42 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вона 31 січня 2020 року звернулась до Березнівської міської ради з проханням розглянути та затвердити проектну документацію - детальний план території. З отриманого від Березнівської міської ради листа № 235/02-19 від 27 лютого 2020 року за підписом міського голови позивачці стало відомо, що подана нею заява про розгляд та затвердження проектної документації на сесії міської ради не розглядалася.

Вказуючи на неправомірність поведінки відповідача щодо нерозгляду у встановленому порядку на сесії Березнівської міської ради проектної документації, позивачка звернулась до суду з позовом про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Відповідач у відзиві на позов заперечив проти заявлених позовних вимог. Зокрема, покликаючись на положення статті 140 Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вказав, що органи місцевого самоврядування є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад. Вирішення таких питань є дискреційними повноваженнями органу місцевого самоврядування, рішення з яких приймається ним з певною свободою розсуду.

Акцентує увагу на тому, що в протоколі громадського обговорення детального плану території в межах м. Березне від 23 січня 2020 року наявне зауваження громадськості щодо означеного детального плану території та рекомендовано замовнику містобудівної документації повторно звернутись до органу державного архітектурно-будівельного контролю із клопотанням про перевірку виконання припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм та державних стандартів.

Водночас замовником містобудівної документації було висловлено зауваження до розробника згідно з письмовими зверненнями від 18 листопада 2019 року вих.№ 1326/02-19 та від 10 січня 2020 року вих.№ 52.

За результатами громадського обговорення членами комісії було прийнято рішення, що після виправлення всіх зауважень та пропозицій розробником необхідно надати виправлені графічні матеріали для повторного розгляду з метою подальшого дотримання вимог порядку затвердження розробленого детального плану територій.

Проте, зазначених дій розробником містобудівної документації станом на час звернення позивача до суду не здійснено, що, на думку відповідача, свідчить про порушення пункту 3.1 Договору на розроблення детального плану території від 23 жовтня 2019 року № Ар.19-Ка.122, укладеного між виконавчим комітетом Березнівської міської ради, ФОП ОСОБА_3 та ОСОБА_1 , де обумовлено, що роботи вважаються виконаними після передачі детальною плану на архітектурно-містобудівну раду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції встановив, що в спірній ситуації громадське обговорення детального плану території відбулося, його результати оформлені протоколом від 23 січня 2020 року.

Також, висловлені громадськістю зауваження, аналогічні зауваженням, що наведені в листі Березнівської міської ради від 18 листопада 2019 року № 1326/02-19, враховані розробником такої містобудівної документації, про що повідомлено замовника (відповідача) листом № 2 від 20 січня 2020 року з наданням електронного примірника графічних та текстових матеріалів.

Суд першої інстанції зазначив про безпідставність доводів відповідача щодо необхідності перевірки виконання припису, винесеного щодо ОСОБА_1 , позаяк протиправність такого припису встановлена судовим рішенням, яке набрало законної сили, у справі № 460/3205/19.

З огляду на встановлені обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що розроблена на підставі рішення Березнівської міської ради № 593 від 16 жовтня 2019 року містобудівна документація - детальний план території, що обмежується АДРЕСА_1 та прилеглими до неї територіями, для реконструкції житлового будинку з вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення, після проведення громадського обговорення, відповідно до частини 8 статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підлягала розгляду і затвердженню виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Всупереч наведеному, до часу вирішення судового спору детальний план території на розгляд сесії Березнівської міської ради не виносився, чим порушено права та законні інтереси ОСОБА_1 як власника земельної ділянки, яка позбавлена можливості здійснювати забудову земельної ділянки у відповідності до містобудівної документації на місцевому рівні за відсутності такої документації, затвердженої в установленому законом порядку.

Для захисту порушеного права позивачки, суд вважав за необхідне зобов`язати відповідача розглянути на сесії міської ради детальний план території та вирішити питання щодо його затвердження в установленому законом порядку, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. Зобов`язання відповідача затвердити детальний план території поза встановленою законом процедурою обговорення питань, що виносяться на розгляд сесії органу місцевого самоврядування, без аналізу відповідності містобудівної документації вимогам чинного законодавства буде суперечити положенням Законів «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому в задоволенні позову в цій частині суд відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції встановив, що протоколом громадського обговорення детального плану території в межах м. Березне від 23 січня 2020 року зазначені зауваження значно ширші ніж висловлені в листі Березнівської міської ради від 18 листопада 2019 року № 1326/02-19.

Також суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що зауваження до детального плану території, що відображені в протоколі громадського обговорення від 23 січня 2020 року, не могли бути розглянутими розробником ФОП ОСОБА_3 та враховані, оскільки лист від 20 січня 2020 року № 2 з долученням електронного примірника графічних та текстових матеріалів, що підтверджували усунення недоліків передував громадським обговоренням.

Водночас суд зазначив, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження того, що звертаючись 31 січня 2020 року до Березнівської міської ради з проханням розглянути та затвердити проектну документацію - детальний план території, позивачка подала на затвердження проектну документацію з виправленими змінами.

За позицією суду апеляційної інстанції, цей факт спростовується інформацією, наявною в листі ФОП ОСОБА_3 від 25 серпня 2020 року № 62, в якому зазначено, що остаточні примірники креслень, у кількості 3-ох штук будуть надані замовнику згідно із завдання на розроблення детального плану території після проходження архітектурно-містобудівної ради для затвердження міською радою.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що на момент звернення до Березнівської міської ради 31 січня 2020 року з проханням розглянути та затвердити проектну документацію - детальний план території, пропозиції громадськості, що є невід`ємною складовою такої документації, не були розглянуті, відтак не підлягали розгляду відповідачем, оскільки у відповідності до пунктів 17 Порядку № 555 затвердження містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не дотримався правової позиції, яка міститься у постанові Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, в якій зазначається, що у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Також скаржник не погоджується з встановленими судом апеляційної інстанції обставинами про те, що в протоколі громадського обговорення детального плану територій в межах м. Березне від 23 січня 2020 року зауваження значно ширші, чим були висловлені в листі Березнівської міської ради від 18 листопада 2019 року № 1326/02-09.

Стверджує, що зазначений факт не відповідає дійсності, оскільки зауваження громадськості, які зазначені в протоколі громадського обговорення від 23 січня 2020 року, є аналогічні зауваженням, що наведені в листі Березнівської міської ради від 18 листопада 2019 року № 1326/02-19 та враховані, про що повідомлено відповідача листом № 2 від 20 січня 2020 року, за винятком рекомендації повторно звернутися до органу державного архітектурного контролю з клопотанням про перевірку виконання припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм та державних стандартів (згідно листа вх.№ 1017-2051-19 від 11.10.2019).

Акцентує увагу на рішенні Рівненського окружного адміністративного суду від 03 червня 2020 року у справі № 460/3205/19, яке не було враховане судом апеляційної інстанції.

Щодо оцінки судом апеляційної інстанції листа ФОП ОСОБА_3 від 25 серпня 2020 року, скаржник зазначає, що в порушення вимог частин 3,5 статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суд не взяв до уваги, що архітектурно-містобудівна рада розглядає проекти будівництва об`єктів за зверненням замовників таких проектів.

Результати розгляду радою зазначених проектів мають виключно рекомендаційний характер і не можуть вимагатися під час погодження та затвердження проекту будівництва. У разі ненадання письмових висновків до проекту містобудівної діяльності протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.

Також скаржниця додала до касаційної скарги лист ФОП ОСОБА_4 № 23 від 23 лютого 2021 року, яким повідомлено Березнівську міську раду, що всі зауваження враховані.

Вважає, що зазначені факти свідчать про неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи; обставини справи, які суд апеляційної інстанції визнав встановленими недоведені; висновки суду, викладені у постанові не відповідають обставинам справи; судом неправильно застосовані норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16 листопада 2011 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року за № 1468/20206 «Про затвердження порядку розроблення містобудівної документації».

У відзиві на касаційну скаргу відповідач стверджує, що виконавчий комітет Березнівської міської ради правомірно діє на всіх етапах розроблення містобудівної документації, а саме детального плану території, що передбачені нормами спеціальних нормативно-правових актів у сфері регулювання містобудівної діяльності, що в свою чергу реалізує гарантоване державою право територіальної громади вирішувати питання місцевого значення, при цьому не порушуючи прав позивача.

Акцентує увагу на тому, що за змістом протоколу громадського обговорення детального плану території в межах м. Березне від 23 січня 2020 року було висловлено зауваження громадськості (лист від 16 січня 2020 року № М-25/02-15).Водночас замовником містобудівної документації було висловлено зауваження до розробника (ФОП ОСОБА_3 ), згідно письмових звернень від 18 листопада 2019 року вих. № 1326/02-19 та від 10 січня 2020 року вих. № 52. За результатами громадського обговорення членами комісії було прийнято рішення, що після виправлення всіх зауважень та пропозицій розробником необхідно надати виправлені графічні матеріали для повторного розгляду з метою подальшого дотримання вимог порядку затвердження розробленого детального плану територій. Однак, зазначених дій розробником містобудівної документації станом на час звернення позивача до суду не здійснено.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності та спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до пунктів 3, 7 частини першої статті 1 Закону 3038-VI детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно з частинами першою, четвертою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 вказаного Закону.

Відповідно до положень статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці (частина перша).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів (частина п`ята).

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина шоста).

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою (частина восьма).

Детальний план території не підлягає експертизі (частина 9).

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території (частина десята).

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначає Порядок розробленим містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року за №1468/20206 (далі - Порядок № 290).

Згідно з пунктом 1.3 Порядку № 290 відносини між замовником та розробником містобудівної документації в процесі розроблення, затвердження або внесення до неї змін регулюються договором, складеним відповідно до вимог Цивільного кодексу України та інших нормативно-правових актів.

Примірники текстових і графічних матеріалів містобудівної документації або змін до неї на паперових і електронних носіях передаються розробником замовнику у кількості, зазначеній у договорі на її розроблення (пункт 1.8 Порядку).

Рішення про розроблення детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні та внесення змін до неї визначає джерела фінансування розроблення містобудівні документації та організовує її розроблення (пункти 4.1, 4.4 Порядку).

Згідно з пунктом 1.4 Порядку № 290, організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення:

оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;

визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України "Про публічні закупівлі";

складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;

надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання;

фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору;

надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства;

здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації;

узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів;

розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

подання проекту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій на регіональному рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 548 (548-2011-п) "Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації";

подання на затвердження завершеного проекту містобудівної документації.

У пункті 4.12 Порядку № 290 передбачено, що детальний план території, яка розташована в межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, а за відсутності затвердженого в установленому порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою протягом 30 днів з дня його подання.

Статтею 21 Закону № 3038-VI встановлено, що громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій (частина перша).

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється (абзац перший частини другої).

Згідно із частиною 3 статті 21 Закону № 3038-VI, замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення, може утворюватися погоджувальна комісія (частина 7 статті 21 Закону № 3038-VI).

Необхідність проведення громадського обговорення передбачено також пунктом 17 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі також Порядок № 555), відповідно до якого затвердження містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється. Матеріали щодо розгляду пропозицій громадськості є невід`ємною складовою зазначеної документації.

Отже, відповідно до змісту наведених норм законодавства в процесі затвердження містобудівної документації, зокрема, детальних планів території, обов`язковим є забезпечення проведення громадських слухань проектів такої містобудівної документації, які відбуваються на етапі її розроблення і без проведення яких її затвердження забороняється.

Також в межах проведення громадських слухань проектів містобудівної документації замовники забезпечують, серед іншого, належний розгляд і врахування пропозицій громадськості у спосіб, що визначений чинним законодавством.

Також відповідно до пункту 9 Порядку № 555 пропозиції подаються громадянами у письмовому вигляді із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові, місця проживання, особистим підписом і повинні містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил.

Відповідно до пункту 11 Порядку № 555 пропозиції громадськості розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк.

За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії (далі - комісія).

Зміст вищенаведених норм свідчить, що врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов`язок їх розгляду та, відповідно, врахування.

Водночас обов`язок органу місцевого самоврядування щодо узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію прямо визначено законодавством.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що громадське обговорення детального плану території відбулося, його результати оформлені протоколом від 23 січня 2020 року.

Судом першої інстанції встановлено, що висловлені громадськістю зауваження аналогічні зауваженням, що наведені в листі Березнівської міської ради від 18 листопада 2019 року № 1326/02-19, враховані розробником такої містобудівної документації, про що повідомлено замовника (відповідача) листом № 2 від 20.01.2020 з наданням електронного примірника графічних та текстових матеріалів. Зазначені обставини відповідач не заперечив та жодним чином не спростував.

На противагу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції встановив, що у протоколі громадського обговорення детального плану території в межах м. Березне від 23 січня 2020 року зазначені зауваження значно ширші ніж були висловлені в листі Березнівської міської ради від 18 листопада 2019 року № 1326/02-19.

Також суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що зауваження до детального плану території, що відображені в протоколі громадського обговорення від 23 січня 2020 року, не могли бути розглянутими розробником ФОП ОСОБА_3 та враховані, оскільки лист від 20 січня 2020 року № 2 з долученням електронного примірника графічних та текстових матеріалів, що підтверджували усунення недоліків передував громадським обговоренням.

Водночас Верховний Суд акцентує увагу на тому, що предметом спору є, серед іншого, бездіяльність відповідача щодо нерозгляду на сесії документації - детального плану територій, що обмежується вулицею Андріївська, 14а, та прилеглими до неї територіями для реконструкції житлового будинку із вбудованою перукарнею під торгово-офісні приміщення по АДРЕСА_1 .

Так, 31 січня 2020 року позивачка звернулася до Березнівської міської ради із заявою щодо розгляду та затвердження проектної документації - детального плану території.

Як зазначено вище, за змістом статті 8 статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Проте, відповідач не затвердив у встановлений чинним законодавством строк детальний план території та не прийняв іншого рішення, яким би відмовив у його затвердженні.

Суд зазначає, що бездіяльністю є певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була вчинити відповідно до покладених на неї чинним законодавством України обов`язків.

Беручи до уваги, що за змістом протоколу від 23 січня 2020 року громадське обговорення детального плану територій визнано таким, що відбулося, а зауваження громадськості враховані та задоволені, відповідач протягом 30 днів з дня подання детального плану територій зобов`язаний був прийняти рішення за результатом розгляду такої документації.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд вважає, що саме суб`єкт владних повноважень зобов`язаний був розглянути подану документацію та вирішити питання щодо належного усунення усіх зауважень на наслідками громадського обговорення або за необхідності створити погоджувальну комісію.

Проте зазначених вимог законодавства відповідач не виконав в повному обсязі.

Верховний Суд зазначає, що суди не вправі перебирати на себе повноваження суб`єкта владних повноважень та вирішувати питання чи були усунені розробником документації усі зауваження за наслідками громадського обговорення, надаючи оцінку лише листуванню між Березнівською міською радою та розробником документації (ФОП ОСОБА_3 ).

За встановлених обставин, як правильно зазначено судом першої інстанції, позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності відповідача ґрунтується на приписах чинного законодавства, відповідає обставинам справи та підтверджується дослідженими доказами, а тому підлягає задоволенню.

Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною 4 статті 245 КАС України, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Частиною 1 статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до пункту 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Згідно з частиною 1 статті 46 Закону № 280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону № 280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Суд також вважає за необхідне вказати, що відповідно до частини 1 статті 2 Закону № 3038-VI, планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

За такого правого регулювання Верховний Суд погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що детальний план території після його громадського обговорення підлягав винесенню на розгляд сесії Березнівської міської ради. При цьому, з дотриманням встановленої законом процедури, затвердження такої містобудівної документації здійснюється шляхом прийняття відповідачем відповідного рішення, після його обговорення депутатами на пленарному засіданні, з урахуванням інтересів територіальної громади та приватних інтересів власника земельної ділянки.

Отже, для захисту порушеного права позивачки, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність зобов`язання відповідача розглянути на сесії міської ради детальний план території та вирішити питання щодо його затвердження в установленому законом порядку.

В свою чергу, зобов`язання відповідача затвердити детальний план території поза встановленою законом процедурою обговорення питань, що виносяться на розгляд сесії органу місцевого самоврядування, без аналізу відповідності містобудівної документації вимогам чинного законодавства буде суперечити положенням законів № 3038-VI та № 280/97-ВР.

Водночас Верховний Суд критично оцінює покликання скаржника на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 06 червня 2019 року у справі № 1640/2594/18, оскільки предмет спору, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин, а також їх правове регулювання є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у зазначеній справі зі справою, що переглядається.

Відповідно до положень статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

За змістом статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За наведеного правового регулювання, рішення суду апеляційної інстанції необхідно скасувати у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права, а рішення суду першої інстанції змінити в частині надання судом першої інстанції оцінки усуненню розробником документації зауважень за наслідками громадського обговорення, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року у справі № 460/2203/20 скасувати.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа