Окрема думка суддів К. М. Пількова, В. В. Британчука, Л. І. Рогач
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.12.2022 у справі № 477/2330/18 (провадження 14-31цс22)
1. Велика Палата Верховного Суду постановою від 14.12.2022 закрила касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 (далі - Скаржник) на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 у частині позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ; частково задовольнила касаційну скаргу Скаржника щодо заявлених до нього вимог; змінила постанову апеляційного суду у мотивувальній частині, виклавши її в редакції своєї постанови щодо вимог, заявлених до Скаржника, а в іншій частині щодо цих вимог залишила без змін.
2. Погоджуємось з висновком Великої Палати про відсутність підстав для перегляду постанови апеляційного суду за касаційною скаргою Скаржника у частині вирішення позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , і про необхідність закрити касаційне провадження у цій частині, оскільки за змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, що слід розуміти так, що відповідач може оскаржити судове рішення у частині, яка його стосується, тобто тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших співвідповідачів.
3. Водночас висловлюємо незгоду із рішенням Великої Палати про залишення без змін постанови Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 в частині задоволення позовних вимог прокурора (1) примусово припинити право власності Скаржника на земельну ділянку (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, що належить цьому відповідачеві на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 ; (2) скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 ; (3) зобов`язати Скаржника повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність цьому відповідачеві.
Стосовно помилковості висновку про нецільове використання землі як підставу припинення права власності
4. Ухвалюючи це рішення, Велика Палата виходила з встановленого судами нецільового використання Скаржником належної йому на праві власності земельної ділянки і того, що встановлені законом обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок однаково стосуються як її користувачів, так і власників, тому немає підстав вважати, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням зумовлює для її землекористувача припинення права користування, але не тягне таких наслідків для власника земельної ділянки. Інакше кажучи, негативний наслідок самовільного її використання не за цільовим призначенням, зокрема у вигляді припинення права, на якому особа володіє земельною ділянкою, стосується як користувача, так і власника за додержання критеріїв правомірного втручання у його право мирного володіння цим майном (§ 42 постанови).
5. З цим висновком не погоджуємось.
6. Варто звернути увагу на те, що Велика Палата правильно зауважила, що:
6.1. підставами припинення права власності на земельну ділянку є: а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку; б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця; в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника; г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора; ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; д) конфіскація за рішенням суду; е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим кодексом (частина перша статті 140 ЗК України) (§ 32 постанови);
6.2. підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини (частина перша статті 141 ЗК України) (§ 33 постанови).
7. Викладене Великою Палатою розмежування підстав припинення права власності і права користування земельною ділянкою, які наведені у різних статтях ЗК України, мало б спонукати її до висновку про те, що ці підстави вичерпно перелічені для кожного з цих прав окремо.
8. Однак, навівши далі зміст частини першої статті 143 ЗК України, відповідно до якої примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у низці випадків (використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; неусунення допущених порушень законодавства (забруднення земель радіоактивними і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами, засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення родючого шару ґрунту, об`єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди здоров`ю населення) в строки, встановлені вказівками (приписами) центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; конфіскації земельної ділянки; примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності; примусового звернення стягнень на земельну ділянку по зобов`язаннях власника цієї земельної ділянки; невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим кодексом), Велика Палата дійшла помилкового висновку про те, що «формулювання приписів статей 140, 141 і 143 ЗК України частково дублюються, а стаття 143 ЗК України має назву «Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку», тобто поєднує підстави припинення у судовому порядку як права власності, так і права користування земельною ділянкою» (§ 36 постанови).
9. Натомість, видається очевидним, що на відміну від статей 140 та 141 ЗК України, які визначають саме підстави припинення права власності та права користування і навіть містять відповідні словесні формули «Підставами припинення права власності на земельну ділянку є:…» та «Підставами припинення права користування земельною ділянкою є:…» стаття 143 ЗК України встановлює, у яких випадках відповідне право припиняється у судовому порядку, що закріплено у відповідній словесній формулі «Примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі:…».
10. Тобто стаття 143 ЗК України не поєднує підстави припинення у судовому порядку як права власності, так і права користування. Вона встановлює випадки, у яких відповідне право припиняється в судовому порядку з підстав, які для кожного права окремо встановлені у статтях 140 і 141 ЗК України.
11. Помилково витлумачивши норми статей 140 та 143 ЗК України та обґрунтовуючи наявність легітимної мети втручання у право Скаржника на мирне володіння спірною земельною ділянкою з метою контролю за її використанням у суспільних інтересах, Велика Палата виходила переважно з необхідності захистити такі дві групи цінностей:
1) аргумент про суспільний інтерес в охороні земель сільськогосподарського призначення: «Охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб. Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом. У разі вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження продуктивних земель (частини перша - третя статті 36 Закону України «Про охорону земель»)» (§ 111 постанови);
2) аргумент про суспільний інтерес у законному користуванні надрами: «Використання ж спірної земельної ділянки для цілей, пов`язаних із користуванням надрами, без оформлення відповідного спеціального дозволу чи гірничого відводу, протиправне руйнування з цією метою ґрунтового покриву цієї ділянки без зміни її цільового призначення означеним суспільним інтересам не відповідає» (§ 121 постанови). «Отже, користування надрами без належного оформлення права на це на спірній земельній ділянці сільськогосподарського призначення не забезпечує також суспільний інтерес у поповнення відповідного бюджету» (§ 124).
12. Однак у відносинах держави з власником земельної ділянки захист суспільного інтересу в охороні земель сільськогосподарського призначення та законному видобуванні корисних копалин, в тому числі місцевого значення, здійснюється, зокрема, шляхом:
- притягнення до адміністративної відповідальності за використання земель не за цільовим призначенням (частина перша статті 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення);
- притягнення до адміністративної відповідальності за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також невиконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту (частина перша статті 53-3 КпАП);
- притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне користування надрами (стаття 47 КпАП);
- притягнення до кримінально відповідальності за незаконне видобування корисних копалин місцевого значення у значному розмірі (частина перша статті 240 Кримінального кодексу України);
- притягнення до кримінально відповідальності за безгосподарське використання земель, якщо це спричинило тривале зниження або втрату їх родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури ґрунту (частина перша статті 254 КК України).
- притягнення до цивільної відповідальності у вигляді відшкодування шкоди державі, завданої наведеними вище порушеннями.
13. Здійснивши помилкове тлумачення положень земельного законодавства і цим фактично встановивши додаткову підставу для припинення права власності на землю, яка до того ж не пов`язана у такому тлумаченні з якимось критерієм істотності наслідків нецільового використання, Велика Палата фактично встановила додаткову відповідальність для власника, яка полягає у примусовому позбавленні його майна за порушення публічних приписів безвідносно до того, які реальні наслідки настають від такого порушення. Адже, якщо за висновком Великої Палати використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є окремою підставою для припинення права власності на землю просто в силу норми статті 143 ЗК України, то такий підхід застосовується до всіх категорій земель і не пов`язаний з якимись наслідками, спричиненими нецільовим використанням, оскільки закон такого зв`язку не встановлює.
14. Застосування положень статті 143 ЗК України услід висновку Великої Палати таким чином підриває право власності на землю загалом і право приватної власності на землю зокрема, оскільки саме це право припинятиметься з підстав порушення суспільного інтересу у цільовому використанні землі.
15. Зважаючи на те, що ми вважаємо помилковим висновок Великої Палати про те, що втручання у мирне володіння Скаржником своїм майном шляхом припинення права власності на земельну ділянку ґрунтувалось на законі, ми надалі не аналізуємо окремо помилкові висновки про те, що таке втручання переслідувало легітимну мету і було пропорційним.
16. Вважаємо також, що недоречними і такими, що їх Велика Палата не повинна була викладати у своїй постанові, є висновки про те, що захист державою, яка діє в інтересах Українського народу як єдиного власника надр, права користування та розпорядження надрами здійснюється шляхом звернення із негаторним позовом шляхом припинення права на земельну ділянку в межах відповідної ділянки надр (§ 61 постанови).
Стосовно відступу від висновку Верховного Суду України
17. З огляду на викладене вище вважаємо, що Велика Палата також не мала підстав для відступу від висновку Верховного Суду України, викладеного у рішенні від 18.08.2010 у справі № 6-21895св09, про те, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням і неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою.
Стосовно порушення Великою Палатою принципу змагальності та виходу за межі повноважень суду касаційної інстанції
18. Для обґрунтування свого висновку про легітимність мети втручання у право власності Скаржника на землю Велика Палата послалась у § 120 своєї постанови на такі обставини:
«120. Особливий суспільний інтерес до контролю за використанням спірних земельних ділянок підтверджують публікації у медіа про неправомірну організацію на них кар`єру для видобутку піску: «Пісок в обмін на сміття - таку господарську діяльність розгорнули на Миколаївщині» (https://suspilne.media/30602-pisok-v-obmin-na-smitta-taku-gospodarsku-dialnist-rozgornuli-na-mikolaivsini, https://youtu.be/RTH3V8WPBOI), «Підприємець, якого викрили у незаконному видобуванні піску під Миколаєвом, тепер хоче отримати дозвіл на розробку кар`єру» (https://nikvesti.com/news/politics/221246), «Золота копанка» (https://nikcenter.org/newsItem/58961, https://youtu.be/VaHUnynaznU).»
19. Однак у цій справі суди попередніх інстанцій ці обставини не встановлювали.
20. Велика Палата Верховного Суду, діючи як суд касаційної інстанції у цій справі, в силу встановлених для неї у частині першій статті 400 ЦПК України обмежень («Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими») не могла додатково до тих обставин, які встановили суди попередніх інстанцій, самостійно встановлювати інші обставини, навіть якщо вони стосуються суспільного інтересу «до контролю за використанням спірних земельних ділянок».
21. Це, на нашу думку, є порушенням процесуального закону, яке, зважаючи на покладення відповідних висновків в основу обґрунтування рішення проти Скаржника, порушує принцип змагальності у цій справі і право Скаржника на справедливий суд.
22. З огляду на викладені вище мотиви вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала закрити касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 у частині позовних вимог, заявлених до ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ; частково задовольнити касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову апеляційного суду в частині позовних вимог, звернутих до нього, і у відповідній частині скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 19.01.2021 та залишити в силі рішення Жовтневого районного суду Миколаївської області від 15.10.2020.
Судді:К. М. Пільков В. В. Британчук Л. І. Рогач
