П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 листопада 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/58/20
Провадження № 11-390заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючої Рогач Л. І.,
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
представника позивача - Дацьківа А. І.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 як представника Президента України на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року (судді Рибачук А. І., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Желєзний І. В., Стрелець Т. Г.) у справі № 9901/58/20 за позовом ОСОБА_2 до Президента України про визнання протиправним і скасування указу в частині та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У березні 2020 року ОСОБА_2 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» (далі - Указ № 680/2019) в частині, що стосується позивача.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині був виданий Президентом України з порушенням вимог Конституції України та частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ), оскільки Президент України не наділений повноваженнями на позбавлення дипломатичних рангів, а відповідно до положень указаної норми цього Закону позивач міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду. Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ надавало можливість присвоєння йому Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 12 липня 2021 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував Указ № 680/2019 у частині скасування Указу Президента України від 18 травня 2019 року № 275 «Про присвоєння дипломатичних рангів» (далі - Указ № 275) в частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 .
4. Судове рішення мотивовано тим, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення про присвоєння таких. При цьому суд зазначив, що скасування свого ж указу про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла не є способом реалізації конституційних повноважень Президента України. Відтак Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представник Президента України подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема засадам верховенства права, законності та обґрунтованості.
6. Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що Конституцією України встановлено виключний перелік дипломатичних рангів, у присвоєнні яких безпосередньо бере участь Президент України, оскільки перелік таких рангів уточнено в спеціальному законі, а не в Конституції України.
7. Представник Президента України наполягає на тому, що оскаржуване судове рішення не відповідає критерію законності, оскільки встановлення невідповідності указів Президента України Конституції України не відноситься до завдань адміністративного судочинства та є виключною компетенцією Конституційного Суду України.
8. На думку представника відповідача, правових підстав для присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 не було, оскільки позивач станом ані на день направлення Міністром закордонних справ України подання про присвоєння дипломатичного рангу - 26 квітня 2019 року, ані на дату видання Указу № 275 - 18 травня 2019 року не обіймав керівну посаду в органах міжнародних організацій. До того ж Указом № 275 ОСОБА_2 було присвоєно вищий дипломатичний ранг як голові Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ. На зазначену посаду позивач не обирався і не призначався ПАРЄ. Відтак статус ОСОБА_2 як голови Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, який є народним депутатом України, не відноситься до керівних посад в органах міжнародних організацій у розумінні абзацу першого частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ. У зв`язку із цим оскаржуваним Указом було скасовано Указ № 275 , зокрема в частині присвоєння дипломатичного рангу ОСОБА_2 , як такий, що виданий безпідставно.
9. Представник Президента України також зазначив, що в частині п`ятнадцятій статті 25 Закону № 2449-VІІІ законодавець закріпив судовий порядок позбавлення присвоєних дипломатичних рангів саме для дипломатичних службовців. У випадку позивача вказана норма застосовуванню не підлягає, оскільки він не є дипломатичним службовцем.
10. На переконання представника відповідача, Президент України реалізував своє конституційне повноваження - видав оскаржуваний Указ, яким скасовувались попередньо видані укази у зв`язку з відсутністю правової підстави для присвоєння вищого дипломатичного рангу народним депутатам України.
11. На підставі викладеного представник Президента України просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_2 в задоволенні позову.
Рух апеляційної скарги
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 вересня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 як представника Президента Українина рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року та призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
13. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_2 зазначив, що наведені скаржником аргументи є безпідставними.
14. На думку позивача, з огляду на положення пункту 24 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має право лише присвоювати особам вищий дипломатичний ранг, а не позбавляти його. Аналогічно Президент України позбавлений можливості переглядати власні рішення та рішення будь-яких інших органів, якщо це прямо не передбачено Конституцією України (зокрема, у випадках, установлених у пунктах 15, 16 частини першої вказаної статті). Відтак скасування указів Президента України можливе виключно в судовому порядку і виключно якщо таким рішенням порушені права, свободи або законні інтереси особи (зокрема, у межах адміністративного судочинства). До того ж навіть спеціальний закон не передбачає можливості скасування дипломатичного рангу інакше, ніж у судовому порядку (частина п`ятнадцята статті 25 Закону № 2449-VІІІ).
15. ОСОБА_2 також зазначив, щоУказ № 275 у частині присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла мав разовий характер застосування, цей Указ було реалізовано на підставі подання Міністра закордонних справ України, у тому числі шляхом надання позивачу та його дружині права на користування дипломатичним паспортом довічно. Отже, Указ № 275 було виконано, він вичерпав свою дію як акт індивідуальної дії, що виключало можливість його подальшого скасування відповідачем.
16. На переконання позивача, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Президент України вийшов за межі повноважень, визначених Конституцією України. Питання ж відповідності указу Президента України Конституції України не відноситься до предмета доказування в цій справі та здійснюється в порядку конституційної юрисдикції. До того ж питання конституційності актів Президента України згідно зі статтею 150 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України за конституційними поданнями: Президента України; щонайменше сорока п`яти народних депутатів України; Верховного Суду; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Тобто в указаній нормі міститься вичерпний перелік суб`єктів конституційного оскарження, до яких не відносяться окремо взяті громадяни України. Водночас акт індивідуальної дії, який прийнятий стосовно конкретної особи, може бути оскаржений виключно цією особою.
17. ОСОБА_2 також звернув увагу на те, що доводи скаржника щодо законності та обґрунтованості Указу № 275 не відносяться до предмета доказування в цій справі.
18. У зв`язку з викладеним позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
19. Представник відповідача, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився.
20. Представник позивача в судовому засіданні просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
21. ОСОБА_2 є народним депутатом України VII, VIII та IX скликань.
22. Позивач як народний депутат України VIII скликання у 2015 році був обраний головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, віце-президентом ПАРЄ.
23. 25 січня 2016 року ОСОБА_2 був обраний головою Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа строком на два роки.
24. У січні 2018 року голова Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ народний депутат України ОСОБА_2 був обраний віце-президентом ПАРЄ строком на один рік.
25. Міністр закордонних справ України поданням від 26 квітня 2019 року № 201/11-910/5-1583 вніс Президентові України пропозицію про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема, ОСОБА_2 як віце-президенту ПАРЄ, голові Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.
26. 18 травня 2019 року Президент України видав Указ № 275, яким присвоїв дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_2 , як голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ.
27. 11 вересня 2019 року Президент України видав Указ № 680/2019, яким скасував як такий, що виданий безпідставно, Указ № 275 у частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 .
28. Вважаючи Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29. Предметом спору в цій справі є законність Указу № 680/2019, яким скасовано Указ № 275 у частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 , як такий, що виданий безпідставно. Водночас Велика Палата Верховного Суду зазначає, що підстави видання Президентом України Указу № 275, який скасований оскаржуваним Указом, не є предметом розгляду в межах цієї справи. Відтак Велика Палата Верховного Суду не уповноважена в межах цієї справи надавати оцінку доводам скаржника щодо відсутності підстав для видання Президентом України Указу № 275.
30. Для надання правової оцінки спірним правовідносинам Великій Палаті Верховного Суду необхідно визначити правову природу оскаржуваного акта, а також повноваження Президента України та спосіб їх реалізації у спірних правовідносинах.
1. Щодо предметної юрисдикції спору та правової природи оскаржуваного Указу Президента України
31. Укази Президента України можуть мати нормативний характер (нормативно-правові акти) та ненормативний (індивідуальні акти).
32. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
33. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
34. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України встановлені статтею 266 КАС України, правила якої згідно з положеннями пункту 1 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.
35. Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно акти, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням ним публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких актів, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
36. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України (незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер) як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності.
37. Однак, як зазначено у цьому ж Рішенні Конституційного Суду України, такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
38. Відтак під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
39. З наведених у позовній заяві підстав позову слідує, що ОСОБА_2 не ставив питання щодо конституційності оскаржуваного Указу Президента України, а наполягав саме на його незаконності з огляду на те, що відповідач, скасовуючи індивідуально-правовий акт, діяв протиправно, порушуючи належну правову процедуру.
40. Крім того, ОСОБА_2 заявляв вимоги про визнання протиправним і скасування Указу Президента України, який, виходячи з його змісту, правової природи, видових ознак і предмета регулювання, є актом індивідуальної дії, стосується суб`єктивних прав та інтересів позивача у відносинах з приводу присвоєння дипломатичного рангу, створює певні юридичні наслідки для нього, оскільки скасовує попередній акт.
41. Із зазначеного слідує, що оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії й безпосередньо зачіпає права та інтереси позивача з приводу присвоєння йому дипломатичного рангу, у зв`язку із чим ОСОБА_2 і звернувся до адміністративного суду. При цьому предмет спору виник саме у цих правовідносинах і серед його підстав не міститься вимог щодо оскарження спірного Указу відповідача з мотивів його неконституційності.
42. Відтак Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим і на нього поширюється юрисдикція адміністративних судів.
43. Той факт, що укази Президента України, які відповідають ознакам акта індивідуальної дії, можуть бути об`єктом судового конституційного контролю у випадках їх оскарження з підстав їх неконституційності чи порушення конституційної процедури у процесі їх прийняття, автоматично не виключає ці укази з-під судового контролю в адміністративному судочинстві в усіх інших випадках.
44. Відтак доводи скаржника щодо невідповідності рішення суду першої інстанції критерію законності через виключну прерогативу встановлення невідповідності указів Президента України Конституції України не є застосовними у цих правовідносинах. Представник відповідача зазначив правильну позицію стосовно того, що встановлення відповідності указів Президента України Конституції України є повноваженнями Конституційного Суду України, однак не врахував, що підставою оскарження Указу № 680/2019 у цій справі не є встановлення його відповідності чи невідповідності Конституції України.
2. Щодо повноважень Президента України та способу їх реалізації у спірних правовідносинах
45. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
46. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
47. Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
48. Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх актах на те, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, 02 жовтня 2008 року № 19-рп/2008).
49. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до пункту 24 частини першої якої Президент України присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини, а згідно з пунктом 31 частини першої цієї статті Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.
50. Водночас варто звернути увагу на те, що Конституція України не містить положень, відповідно до яких Президент України уповноважений, серед іншого, позбавляти відповідних дипломатичних рангів, зокрема шляхом скасування попереднього указу.
51. Частиною третьою статті 106 Конституції України визначено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
52. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що виданий Президентом України Указ № 275 є індивідуальним актом, який був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання, а саме присвоєнням ОСОБА_2 дипломатичного рангу, а тому цей Указ не може бути скасований відповідачем.
53. Водночас з огляду на частину п`ятнадцяту статті 25 Закону № 2449-VІІІдипломатичний службовець, якому присвоєно дипломатичний ранг, може бути позбавлений дипломатичного рангу за рішенням суду. У разі припинення дипломатичним службовцем громадянства України позбавлення дипломатичного рангу здійснюється органом чи посадовою особою, які його присвоїли.
54. Аналіз наведеної вище норми дає підстави для висновку, що Президент України може позбавити особу дипломатичного рангу лише у випадку припинення дипломатичним службовцем громадянства України та лише за умови, що Президент України був суб`єктом присвоєння відповідного дипломатичного рангу.
55. За загальним підходом, висловленим Конституційним Судом України, зокрема, у рішеннях від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та від 13 травня 1997 року № 1-зп, суб`єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб`єктами владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
56. Велика Палата Верховного Суду вважає, що такий підхід є застосовним до спірних правовідносин у цій справі, оскільки спір у цій справі так само виник з приводу оскарження індивідуального акта разового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання.
57. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення щодо їх присвоєння. Відтак Указ Президента України № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
58. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
59. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
60. Оскільки рішення суду першої інстанції ухвалене внаслідок повного з`ясування обставин справи, що мають значення для її вирішення, з дотриманням норм процесуального права та ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року - без змін.
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 як представника Президента України залишити без задоволення.
2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуюча Л. І. Рогач
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: В. В. Британчук Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов К. М. Пільков
І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима В. М. Сімоненко
Ж. М. Єленіна І. В. Ткач
Л. Й. Катеринчук О. С. Ткачук
Г. Р. Крет С. П. Штелик
